I OSK 1084/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 676/16 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 676/16 rozpatrując skargę D. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], przyznającej D. O. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. w kwocie 181,38 zł miesięcznie. Organy obu instancji podniosły, że D. O. domagał się zmiany decyzji z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w trybie art. 155 k.p.a. i wyjaśniły, że z uwagi na fakt, iż decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją o charakterze związanym, nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. O. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], przyznająca D. O. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. w kwocie 181,38 zł miesięcznie, nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na swój związany charakter. WSA podkreślił, że decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) jest decyzją związaną, tj. takim rozstrzygnięciem, którego przesłanki prawo ściśle określa, nie pozostawiając organom żadnego luzu decyzyjnego. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że decyzja taka nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji uznając, że związany charakter decyzji zawsze wyklucza możliwość jej uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., naruszyły nie tylko dyspozycję tego przepisu, ale również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a organ drugiej instancji dodatkowo – art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. WSA podkreślił, że organy powinny były w pierwszej kolejności ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy czy decyzja ostateczna, której zmiany domagał się skarżący, zawiera niekwalifikowane wady, tj. wady, których wystąpienie nie uzasadnia ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia zakończonego nią postępowania. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że decyzja ta jest prawidłowa, upoważniałoby organ do odmowy jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. W sytuacji natomiast stwierdzenia wystąpienia niekwalifikowanych wad materialnych bądź proceduralnych decyzji, organ obowiązany byłby zbadać zasadność jej zmiany w oparciu o przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a., tj. ocenić, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem organy obu instancji wykluczyły zmianę przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., tylko z uwagi na jej charakter, nie oceniając jej prawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zarzucając: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 155 k.p.a.; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ I instancji jak i Kolegium naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a Kolegium dodatkowo art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ nie podzielił stanowiska Sądu, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji o charakterze związanym, które to stanowisko jest sprzeczne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09. Ponadto skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że D. O. wyjaśniając, w jakim trybie żąda wzruszenia decyzji, wyraźnie wskazał art. 155 k.p.a. i tym wnioskiem organy w przedmiotowej sprawie były związane. Organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły wystarczający materiał dowodowy, wyjaśniły sprawę na tyle, że było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organy wykazały, że wnioski D. O. zmierzają do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, co jest prawnie niedopuszczalne, na co wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku, stwierdzając, że w żadnym przypadku trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w kolejnej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, iż w jego ocenie organy przedwcześnie uznały, że decyzja przyznająca skarżącemu dodatek mieszkaniowy, nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na swój związany charakter. Odnośnie kwestii dopuszczalności stosowania trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. do decyzji związanych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13 (LEX nr 1569025), iż zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ocenie którego wymaga rozważenia, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym samym stanowisko, zgodnie z którym tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji o charakterze związanym nie ma charakteru absolutnego i nie może być stosowane automatycznie, bez rozważenia, czy decyzja o charakterze związanym jest decyzją zgodną z prawem. Niezależnie jednak od kwestii możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zależności od jej charakteru (uznaniowości lub związania), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów powinna być dokonana w kontekście istoty postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Otóż należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być więc dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Przyjęcie stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 155 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga zatem zawsze uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej, a więc czy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżący domagając się w piśmie z [...] stycznia 2016 r. zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z [...] marca 2014 r. w zakresie wysokości przyznanego mu dodatku mieszkaniowego powoływał się wyłącznie na błędne wyliczenie tej wysokości przez organ na podstawie czynszu w wysokości poniżej 300 zł, podczas gdy według skarżącego wysokość dodatku powinna być wyliczona na podstawie czynszu w wysokości ponad 700 zł. Stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zmieniło się na etapie postępowania sądowego, gdyż zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, wskazywał wyłącznie na błędnie przyjętą przez organ do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wysokość czynszu. Skarżący zatem domagając się wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. konsekwentnie powoływał się na inne ustalenia faktyczne (inną wysokość czynszu) aniżeli przyjęte w decyzji z [...] marca 2014 r. W tym stanie sprawy, z uwagi na związanie ustaleniami faktycznymi, nie była możliwa zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Powoływanie się przez skarżącego na nieprawidłowe ustalenia faktyczne mogłoby mieć znaczenie w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2014 r. bądź w innych nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, natomiast zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. w celu modyfikacji stanu faktycznego (w tym przypadku wysokości czynszu służącej do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego) jest niedopuszczalne. Z uwagi na powyższe, abstrahując od kwestii charakteru decyzji z [...] marca 2014r. jako decyzji związanej, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji o przedwczesności stanowiska organów o niedopuszczalności zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., albowiem w trybie tym, jak wskazano wyżej, niedopuszczalne byłoby dokonywanie innych ustaleń faktycznych (w zakresie wysokości czynszu służącej do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego). Uzasadniony tym samym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 155 k.p.a. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., a to z uwagi na charakter sprawy dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego.