II SA/Po 639/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę II SA/Po 639/16 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 16a, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jed. Dz. U. z 2015 r. poz. 114), odmówił przyznania M. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego na M. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na babcię. Prezydent Miasta G. wskazał, iż wnioskowane świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek przyznania świadczenia M. M., a mianowicie przesłanka dla której osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Przeszkoda do sprawowania opieki winna wynikać z przyczyn obiektywnych, niezależnych od woli danej osoby. Taką przyczyną może być niepełnosprawność czy długotrwała ciężka choroba osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu. Okolicznością taką nie może być natomiast konieczność wykonywania pracy zarobkowe. Organ I instancji wskazał następnie, że córki M. S. pracują zawodowo, z ich oświadczeń wynika, że nie posiadają predyspozycji do opieki nad osobą starszą. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia M. M.. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. M. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku, bądź przekazania sprawy do ponowniego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7, 77§ 1, 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie ustalenia czy córki M. S. są w stanie sprawować nad nią opiekę,l bądź czy nie jest to połączone z nadmiernymi trudnościami; (2) art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie niedostrzeżenie przez organ różnicy pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a zobowiązaniem do świadczenia alimentacyjnego; (3) art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że M. M. nie jest osobą uprawnioną do otrzymania wnioskowanego świadczenia, pomimo że obciąża ją obowiązek alimentacyjny wobec babci jako krewną w linii prostej, jak również wykładnia celowościowa oraz systemowa przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że odwołujące wspomniane świadczenie przysługuje. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto opisane wyżej zarzuty, wskazując m.in. na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru pracy córek M. S., stopnia wywiązywania się przez nie z alimentacji wobec matki oraz sprawowania rzeczywistej opieki nad babcią przez odwołującą. Wskazano również, że przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do obowiązku alimentacyjnego, to jest do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacji, a nie do kolejności wykonywania tego obowiązku – i tylko w takim zakresie mogą być stosowane przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2015 r. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy art. 128, art. 129 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Następnie organ II instancji wskazał, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskania od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W omawianej sprawie osoba wymagająca opieki M. S. zamieszkuje wspólnie z wnuczką M. M. oraz jej córką Oliwią. Pod tym samym adresem mieszka również córka M. S. – G. P.. W gnieźnie zamieszkuje także druga córka M. S. – K. K.. Obie córki pracują zawodowo, nie sprawują opieki nad matka i złożyły oświadczenia, że nie mają predyspozycji do opieki nad osoba starszą. Zdaniem Kolegium każda z córek M. S. może sprawować opiekę nad matką, wypełniając swój obowiązek alimentacyjny czy to w formie opieki bezpośredniej, czy w formie dostarczania środków pieniężnych na wsparcie osoby wymagającej opieki. Okoliczność wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia ich z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisana wyżej decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz zaprezentowaną w odwołaniu argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydaniu doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2015 r., którą odmówiono przyznania skarżącej M. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią, wymagającą stałej opieki. Powodem odmowy było uznanie, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci, gdyż jej dzieci mogą się babcią skarżącej opiekować. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 j.t. - dalej jako u.ś.r.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm., dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem przyznania tego zasiłku jest również spełnienie kryterium dochodowego, gdyż zgodnie z ust. 2 art. 16a, świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione przez skarżącą. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (babcię skarżącej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, Kolegium nie zakwestionowało samego faktu sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad babcią. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest natomiast to, czy skarżąca M. M. jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci M. S., spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.o. Zaznaczyć należy, że art. 16a ust. 1 i u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei zgodnie z 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z art. 617 § 1 k.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym jeszcze na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie obowiązującym do dnia [...] grudnia 2012 r., ale nadal w pełni aktualnym i adekwatnym do także do instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (odpowiednio: specjalny zasiłek opiekuńczy) wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12,ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/SZ 1035/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Ol 73/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl,). W nniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki M. S., która ma jeszcze dwie córki, a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżąca, kolejności w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym – art. 129 § 2 k.r.o.). Jak wynika ze złożonych przez te osoby pisemnych oświadczeń, nie sprawują one opieki nad matką M. S., pracują zawodowo i uważają, że nie mają predyspozycji do sprawowania opieki nad osobą starszą. Z powyższego wynika, iż nie zachodzą żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające córkom M. S. spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem M. S. ciąży na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. - ciążyłby na skarżącej jako wnuczce zobowiązanej do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine k.r.o.). Już ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek. W kontekście powyższych rozważań za nietrafne należy uznać zarzuty skargi zmierzające do odmiennej interpretacji przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podobnie należy ocenić argumrntację skargi dotyczącą koniecznego do wyjasnienia stanu faktycznego sprawy – ustalone dotychczas przez organy administracji okoliczności sprawy są wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracji obu instancji odpowiadają prawu, prawidłowo bowiem ustalono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jego babci. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.