II SA/Ke 305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącej Rady Miasta Kielce oddala skargę. W dniu [...] Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Miasta [...]. Zgodnie z treścią § 1 ww. uchwały radna A. B. została odwołana z funkcji Przewodniczącej Rady Miasta [...]. Pismem z dnia 7 stycznia 2016 roku A. B. wezwała Radę Miasta [...] do wstrzymania wykonania wymienionych uchwał i usunięcia naruszenia prawa. W treści pisma podniesiono, że ww. uchwała nie może zostać uznana za prawomocnie podjętą ze względu na naruszenie § 58 pkt 1 i 3 Statutu Miasta [...] przyjętego uchwałą nr [...], zgodnie z którym nieprawnym było powtórzenie głosowania bez pisemnego wniosku co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady zawierającego uzasadnienie, a także w myśl pkt 3 reasumpcji głosowania nie podlegało głosowanie tajne. W związku z tym inne uchwały, w tym uchwała nr [...] są nieważne. Dodatkowo wskazano, że kolejność procedowania uchwał nr [...] (podjętych w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...]) naruszyła § 2 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...], stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Miasta [...] poprzez powołanie na funkcje Wiceprzewodniczących Rady Miasta [...] Przewodniczącego i Członka Komisji Rewizyjnej bez ich wcześniejszego odwołania. Z treści pisma wynika, że powyższe działania naruszają interes prawny A. B. jako Radnej Rady Miasta [...] oraz uchybiały przepisom prawa. Wezwany do usunięcia naruszenia prawa organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie, A. B. pismem z dnia 2 marca 2016 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 stycznia 2016 roku w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Miasta [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności wobec sprzeczności podjętej uchwały z art. 14, art. 19 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) w zw. z § 58 pkt 1 i 3 Statutu Miasta [...], przyjętego uchwałą nr XLIV/1056/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 2009 roku oraz § 2 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] stanowiącej załącznik nr 2 do Statutu Miasta [...]. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 101 ust 1 u.s.g. oraz stosowne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). W treści skargi podniesiono, że podjęta uchwała narusza interes prawny Skarżącej. Uzasadniając żądanie skargi powtórzono argumentację zawartą w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 roku oraz dodano, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do ponownego głosowania pomimo niespełnienia określonych w statucie przesłanek formalnych związanych z jego zarządzeniem, przede wszystkim jednak brak było materialnoprawnych przesłanek do powtórzenia głosowania, ponieważ kwestionowano sam sposób głosowania przez jedną z radnych, a nie jego wynik. Dodatkowo wskazano, że kolejność procedowania uchwał nr XIX/339/2016 i nr XIX/343/2016 z dnia 5 stycznia 2016r. (podjętych w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...]) naruszyła § 2 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...], stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Miasta [...] poprzez powołanie na funkcje Wiceprzewodniczących Rady Miasta [...] Przewodniczącego i Członka Komisji Rewizyjnej bez ich wcześniejszego odwołania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ administracji przywołał dorobek doktryny oraz przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w świetle których radny nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał Rady Miasta o charakterze organizacyjnym. Podniesiono nadto, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie spowodowało naruszenia prawa. Podczas sesji Rady Miasta [...] w dniu 5 stycznia 2016 roku zaistniała wadliwość przebiegu głosowania, a jednocześnie niedopuszczalność jego reasumpcji. W tej sytuacji Rada Miasta [...] prawidłowo zdecydowała o powtórzeniu głosowania, a prowadzący obrady Wiceprzewodniczący, zgodnie z art. 19 ust 2 u.s.g. wdrożył wolę Rady w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga A. B. nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Z mocy art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie ma cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie P.p.s.a. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W pierwszej kolejności zatem rozważaniu podlega charakter zaskarżonej uchwały. Przystępując do oceny pierwszego z warunków godzi się na wstępie przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990r. o sygn. akt SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4, w którym NSA stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. A zatem uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art.101 u.s.g. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Powyższe poglądy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela i uznaje, iż uchwała z dnia [...] w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Miasta jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej". W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 7 stycznia 2016 roku A. B. wezwała bowiem Radę Miasta [...] do wstrzymania wykonania uchwał i usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie okazało się bezskuteczne – Rada Miasta [...] nie udzieliła na nie żadnej odpowiedzi. Także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. został zachowany. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 wskazując, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Skarżąca wniosła skargę w dniu 3 marca 2016 roku zachowując termin przewidziany prawem. W następstwie pozytywnego ustalenia dwóch wymogów wniesienia przedmiotowej skargi Sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącej do zaskarżenia uchwały Nr [...]. Na wstępie należy podnieść, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 roku, sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, LEX nr 1647643). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 3157/00). Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że odwołanie z funkcji w radzie miasta daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 101 u.s.g. W realiach sprawy niniejszej Sąd, wbrew stanowisku organu uznał, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g., a interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Okoliczność odwołania skarżącej z funkcji Przewodniczącej Rady Miasta [...] świadczy zdaniem Sądu o istnieniu zindywidualizowanego interesu prawnego naruszonego uchwałą. Jak wskazuje się w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 15.09.2009r. sygn. akt II OSK 461/09) odwołanie z funkcji w radzie daje odwołanemu możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym. Osobie takiej przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny Sąd nie podzielił stanowiska organu co do braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały, a w konsekwencji wniosek o odrzucenie skargi nie podlegał uwzględnieniu. Spełnienie powyższych przesłanek formalnych otwiera Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu możliwość dokonania kontroli merytorycznej poprawności zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie narusza art. 14, art. 19 ust. 1 , art. 22 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 58 ust. 1 i 3 Statutu Miasta [...]. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i podtrzymane przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej w dniu 3 listopada 2016r. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 2 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...]. Zarzuty te dotyczą bowiem kolejności procedowania uchwał Rady Miasta [...] nr [...], które nie są przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest wyłącznie uchwała Rady Miasta [...] w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Miasta [...]. Statut Miasta [...], który jest aktem prawa miejscowego zawiera normy regulujące zagadnienie reasumpcji głosowania. Zgodnie z § 58 Statutu w razie gdy wynik głosowania budzi wątpliwości, na pisemny wniosek co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady, zawierający uzasadnienie – Rada może postanowić o reasumpcji głosowania. Reasumpcji głosowania nie podlega głosowanie imienne lub tajne. Trafnie organ wskazuje, że tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w ww. uregulowaniu Statutu mamy do czynienia z reasumpcją głosowania. Lektura akt sprawy niniejszej pozwala uznać, że wymóg ten nie został spełniony w głosowaniu nad odwołaniem Przewodniczącego Rady Miasta, które miało miejsce dnia 5 stycznia 2016r. Po pierwsze, wątpliwość zgłoszona przez Wiceprzewodniczącego D. K. dotyczyła nie wyniku, lecz przebiegu głosowania, co potwierdza treść protokołu z nadzwyczajnej sesji Rady (strona 11 protokołu). Nadto zauważyć należy, iż radni nie mogli powziąć wątpliwości co do wyniku głosowania, ponieważ wyniku tego nie znali. Na skutek wątpliwości zgłaszanych przez radnych co do wadliwości przebiegu głosowania Rada Miasta przegłosowała wnioski formalne i zdecydowała o nieodczytywaniu protokołu głosowania nad odwołaniem Przewodniczącej Rady, a następnie o powtórzeniu głosowania, co znajduje potwierdzenie na stronie 16 i 17 protokołu z nadzwyczajnej sesji. Po drugie, nie wpłynął wniosek o reasumpcję. Wniosek o powtórzenie głosowania został złożony ustnie. Po trzecie, wniosek ten nie został złożony przez co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady, lecz jednoosobowo przez radnego P .K. Po czwarte, wniosek nie zawierał pisemnego uzasadnienia. Po piąte, na podstawie art. 19 ust 4 w zw. z ust 1 u.s.g. głosowanie nad odwołaniem Przewodniczącej było tajne, co w myśl § 58 ust 3 Statutu wykluczało reasumpcję głosowania. Trafnie organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, że brak osobistego głosowania przez radną Zapałę obarczał wadliwością przebieg całego głosowania nad uchwałą. Przy jednoczesnej niedopuszczalności reasumpcji głosowania istotnie powstało zagadnienie prawne nieuregulowane w Statucie. W tej sytuacji zasadnie organ podnosi, iż podstaw prawnych dalszego procedowania należy poszukiwać w innych aktach prawnych. Obok Konstytucji RP kluczową rolę odgrywa ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 19 ust 2 tej ustawy organizowanie pracy Rady oraz prowadzenie obrad Rady jest zadaniem Przewodniczącego Rady. W działaniu Przewodniczący związany jest przepisami szczególnymi zawartymi w ustawach i Statucie i o ile przepisy te nie określają węższych ram jego działania, przewodniczący ma prawo działać na podstawie kompetencji określonej w art. 19 ust 2 u.s.g. W przeciwnym razie, brak szczegółowych regulacji zawartych w Statucie mógłby uniemożliwić pracę Rady Miasta. W tym stanie rzeczy, skoro podczas sesji Rady Miasta w dniu 5 stycznia 2016r. zaistniała wadliwość przebiegu głosowania, a jednocześnie niedopuszczalność jego reasumpcji Rada Miasta zasadnie zdecydowała o powtórzeniu głosowania, a Wiceprzewodniczący prowadzący obrady zgodnie z art. 19 ust 2 u.s.g. wdrożył wolę organu uchwałodawczego w życie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. B. na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.