II OSK 337/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 657/14 w sprawie ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 657/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. W. i M. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie na wniosek A. P. przeprowadził w dniu 5 września 2012 r., oględziny drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] stanowiących własność M. i M. W. Na podstawie oględzin organ ustalił, że droga ta posiada szerokość do 6 m, a miejscami w powstałych zatokach do 8 m, ma nawierzchnię z rumoszu kamiennego. Następnie w dniu 12 września 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania tej drogi. W trakcie tego postępowania organ ustalił, że droga ta będąca łącznikiem między drogami gminnymi, użytkowana jest m.in. do transportu urobku pochodzącego z kopalni przedsiębiorstwa [...]. Organ stwierdził, że na podstawie zgłoszenia z dnia 8 sierpnia 2011 r. inwestorzy M. W. i M. W. w drugiej połowie 2011 r. dokonali remontu przedmiotowej drogi. Zgłoszenie obejmowało wykonanie robót budowlanych polegających na ulepszeniu drogi i wysypaniu jej rumoszem kamiennym. Organ ustalił, że zmiana szerokości pasa drogowego ze zgłoszonej 4,2 m na 5 m nastąpiła nie w wyniku przeprowadzenia robót niezgodnie ze zgłoszeniem lecz w wyniku rozjeżdżania drogi przez pojazdy. Dlatego też Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], umorzył z uwagi na bezprzedmiotowość postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. P. uchylił decyzję PINB w Opatowie z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. W. i M. W. Po rozpoznaniu skargi WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 64/13 ją oddalił. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] umarzył postępowanie administracyjne wskazując, że utwardzenie drogi jest wykonane z niesortowalnego materiału skalnego wymieszanego z gliną. Materiał skalny został usypany na gruncie rodzimym, a rzeźba terenu nie uległa zmianie. Ocenę wykonanych robót PINB w Opatowie oparł o kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), uznając, że nie doszło do budowy drogi. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. P. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w Opatowie z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie PINB w Opatowie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 31 stycznia 2014 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót przy przedmiotowej drodze. Z nadesłanej ekspertyzy wynikało, że zastosowany materiał do utwardzenia działek nr [...] i [...] nie jest trwale połączony z podłożem i stanowi jedynie warstwę wyrównawczą. Z uwagi na niewystarczającą grubość zastosowanej do remontu warstwy rumoszu skalnego, nie spełnia ona parametrów wytrzymałościowych i użytkowych przewidzianych dla dróg publicznych. W oparciu o treść ekspertyzy organ I instancji uznał, iż grubość i trwałość nawiezionego materiału, nie spełnia wymagań dla dróg i odpowiada parametrom drogi gruntowej, a tym samym nie powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego też PINB w Opatowie po raz kolejny, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania drogi zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] będących własnością M. W. w miejscowości P., gmina B. Odwołanie do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] marca 2014 r. wniosła A. P. Po rozpatrzeniu odwołania Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawia art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że utwardzenie drogi powstało poprzez nawiezienie kruszywa różnej frakcji, którego ciężar oraz zagęszczenie powoduje efekt trwałego połączenia z gruntem. Po tak powstałej drodze odbywa się ruch samochodów ciężarowych wywożący urobek z kopalni, a wybudowana droga jest zlokalizowana nie tylko na działkach nr [...] i [...] lecz również na innych działkach należących do inwestora o długości ok. 2 km. Organ odwoławczy wykonane roboty polegające na utwardzeniu drogi polnej rumoszem skalnym uznał za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane, służący celom transportowym. Taka kwalifikacja oznacza, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie zrobił, dokonując wbrew przepisom zgłoszenia właściwemu organowi na wykonanie remontu. Istniejąca poprzednio droga mogła powstać w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie i nie należało jej traktować jako obiektu budowlanego, a tym samym nie podlegała przepisom Prawa budowlanego. Organ II instancji potwierdził, że nie ma znaczenia, czy tak utwardzona powierzchnia nieruchomości nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych albo że nie odpowiada warunkom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem ŚWINB, opinia wykonana na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma dla organu charakteru wiążącego, co pozwala organowi na dokonanie własnej oceny przed wydaniem rozstrzygnięcia. Za niemający znaczenia w sprawie organ uznał brak wniesienia przez Starostę sprzeciwu do zgłoszenia remontu nieistniejącego obiektu budowlanego, skoro na skutek robót powstał de facto od podstaw nowy obiekt budowlany – droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę i stosownych uzgodnień. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, albowiem istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, a zatem postępowanie powinno się toczyć, przy czym prowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko w przypadku użytkowania obiektów wzniesionych legalnie. ŚWINB wskazał na konieczność ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie budowy obiektu budowlanego jak również rozważenia możliwości zastosowania w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, mając na uwadze cały powstały obiekt budowlany, a nie tylko fragment drogi powstałej na działkach nr [...] i [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. wnieśli M. W. i M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 657/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 64/13. Kierując się wytycznymi Sądu organy dokonały dodatkowych wyjaśnień w sprawie celem ustalenia zakresu wykonanych przez inwestorów robót przy realizacji drogi przebiegającej przez ich działki, a następnie ich kwalifikacji w sposób zgodny z dyspozycją art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że inwestorzy wysypując rumosz skalny na grunt wykonali roboty polegające na utwardzeniu tego terenu w taki sposób, że spowodowały powstanie w zakresie wyznaczonym powołanym wyżej przepisem, obiektu budowlanego służącego celom transportowym. Sąd podniósł, że zaprezentowana przez wnoszącego skargę interpretacja wskazanych unormowań polegająca na stwierdzeniu, iż mieszczące się w ich zakresie pojęcie drogi należy rozumieć w znaczeniu użytym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), nie zasługuje na akceptację. Z tego względu dla oceny, czy powstał nowy obiekt budowlany nie mają znaczenia kwestie związane z brakiem takich robót budowlanych jak: formowanie koryta, korony drogi wraz z rowami, budowa warstwy odsączającej, podbudowa, wykonanie nawierzchni, zachowanie spadków poprzecznych i podłużnych oraz odwodnienie, nie jest istotne czy materiał, którego użyto do budowy – jego grubość i trwałość spełniają wymagania dla dróg przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Bez wpływu na ocenę ma również okoliczność, że powstała droga jest drogą wewnętrzną, a nie zaliczoną do dróg publicznych. Sąd podkreślił, że Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "droga", jednakże to nie oznacza, że dla potrzeb regulacji prawnych powołanej ustawy należy posługiwać się wyłącznie tym pojęciem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim podnieść należy, że obie wymienione ustawy zawierają odrębne unormowania odnoszące się do zupełnie innych podmiotów. Prawo budowlane stanowi akt kompleksowy zawierający ustawową materię dotyczącą budownictwa. Kompleksowość tej regulacji przejawia się w tym, że obejmuje ona zagadnienia o charakterze ogólnym, definicje pojęć budowlanych, cały proces budowlany poczynając od projektowania poprzez budowę, utrzymanie, aż do rozbiórki obiektów budowlanych. Ustawodawca obejmując zakresem budowli (zaliczanych do obiektów budowlanych) m.in. drogi, nie sprecyzował ich charakteru. Należy zatem uznać, że nie tylko drogi publiczne, ale także inne, stanowiące wytyczoną trasę, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt, stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Dlatego też zdaniem Sądu, dla oceny prawidłowości zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie drogi gruntowej istotne jest ustalenie, czy nawieziony materiał połączony z podłożem, jest na tyle utwardzony i trwały, że umożliwia poruszanie się po nim środków transportu, innych osób i zwierząt, przez co funkcjonalnie powstaje nowy obiekt. Ta ostatnia okoliczność pozostaje poza sporem i została potwierdzona oględzinami organów nadzoru obu instancji oraz wyjaśnieniami inwestora. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że warstwa nawiezionego rumoszu skalnego o grubości ok. 21–24 cm umożliwia po tak powstałej drodze ruch samochodów ciężarowych. Realizacja drogi zaliczanej do obiektów budowlanych powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem art. 28 Prawa budowlanego nie przewiduje dla tego rodzaju obiektów, zwolnienia od uzyskania pozwolenia. Skoro inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, organ odwoławczy zasadnie wskazał organowi I instancji rozważenie zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy, a nie art. 66 odnoszącego się do obiektów wzniesionych legalnie. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty naruszenia Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego w zakresie ograniczenia prawa własności. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Kielcach z dnia 23 października 2014 r. wnieśli M. W. i M. W.zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: I. Prawa materialnego poprzez błędna wykładnię: 1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż wykonanie prac polegających na ulepszeniu drogi gruntowej poprzez wysypanie rumoszem kamiennym prowadzi do powstania obiektu budowlanego służącego celom transportowym, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki płytką warstwą niezwiązanego ze sobą materiału kamiennego nie jest wykonaniem obiektu budowlanego w rozumieniu wskazane przepisu; 2. art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie dokonanie ustaleń w oparciu o przepisy art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; 3. art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 143 w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż do wysypania na części stanowiącej własność skarżących nieruchomości rumoszu skalnego konieczne jest uzyskanie przez nich pozwolenia na budowę i w konsekwencji ograniczenie prawa właściciela do posypania gruntu stanowiącego jego własność płytką warstwą rozdrobnionego kamienia. II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Nie odniósł się bowiem do sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót przy drodze zlokalizowanej na działkach skarżących stanowiącej podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu; 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przy wydaniu rozstrzygnięcia wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dowodów oraz nieuzasadnioną akceptację pominięcia przez organ odwoławczy ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. D. Z. oraz A. S. dotyczącej wykonanych robót przy drodze zlokalizowanej na działkach skarżących stanowiącej podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów podjęcia rozstrzygnięcia, zaaprobowanie w całej rozciągłości zaskarżonej decyzji ŚWINB w Kielcach, ogólnikowe przedstawienie stanu sprawy, bez dokonania szczególnej analizy prac wykonanych przez skarżących oraz charakteru nawiezionego przez nich materiału. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie tej toczącej się od 2012 r. organ nadzoru budowlanego I instancji trzykrotnie wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej drogi zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. P. Gmina B. z uwagi na bezprzedmiotowość, a organ odwoławczy trzykrotnie uchylił tę decyzję i przekazywał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uznając, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w tym przypadku. Powyższa sytuacja właściwie nie wymaga komentarza, gdyż same fakty wskazują, jak funkcjonuje administracja nadzoru budowlanego na terenie właściwości miejscowej w tej sprawie. Zaskarżony wyrok oddalający skargę jednoznacznie sprzeciwił się poglądowi o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, prezentowanemu konsekwentnie od lat przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analizując poszczególne zarzuty kwestionujące zaskarżony wyrok a pośrednio również zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, należy zauważyć, że nie są one jednak konsekwentnie i logicznie sformułowane, bowiem w pkt II 1 i 2 kwestionuje się ustalenia stanu faktycznego, a w pkt I 1–3 skargi kasacyjnej podnosi się naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowego, naruszenie przepisów prawa materialnego może być uznane za skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, jedynie przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. w przeciwnym razie czynienie wyrokowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne (wyroki NSA z: 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04; 13 lutego 2009 r., I OSK 414/08, 19 lutego 2009 r., II OSK 270/08). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego, nie budzi wątpliwości, jednak przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do odpowiedniej normy prawnej, dokonane przez organ I instancji było nieprawidłowe, gdyż wbrew oczywistym faktom zmierzało do wykazania bezprzedmiotowości postępowania, co krytycznie oceniono w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji. Tym samym nietrafne są zarzuty zawarte w pkt II 1 i 2 skargi kasacyjnej. Ekspertyza z 11 grudnia 2013 r. wykonana w tej sprawie jest materiałem dowodowym i podlega ocenie organów, jak każdy inny dowód. Pominięcie jej jako dowodu w sprawie było jak najbardziej celowe i uzasadnione, gdyż w końcowej sekwencji autor tej ekspertyzy dochodzi do wniosku, że droga, która powstała na działkach nr [...] i [...], z uwagi na jej wykonanie i użyte materiały, nie spełnia parametrów wytrzymałościowych oraz urzędowych przewidzianych dla dróg kołowych publicznych. Tymczasem w sprawie tej przecież nie chodzi o to czy przedmiotowa droga spełnia wymagania drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż jego uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane elementy określone w powyższym przepisie, nie może tam być jednak miejsca na szczegółową analizę prac wykonanych przez skarżących oraz charakteru nawiezionego przez nich materiału, jak tego by sobie życzył autor skargi kasacyjnej. Zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych na działkach nr [...] i 463 odpowiada w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakresowi pojęciowemu budowli (art. 3 ust. 3 Pr.bud.), wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem naruszono powyższy przepis przez jego błędną wykładnię. Dla prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, nie jest bowiem konieczne, aby prowadziły one do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440). W pojęciu budowli zdefiniowanym w art. 3 pkt 3 Pr.bud., które to pojęcie nie stanowi katalogu zamkniętego, wymienia się również budowle ziemne, które nie muszą spełniać jakichś szczególnych wymogów, czy standardów odpowiadających drogom publicznym, żeby można je prawidłowo zakwalifikować na gruncie Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie na skutek wykonanych przez skarżących robót budowlanych, polegających na nawiezieniu na drogę gruntową rumoszu skalnego, powstał obiekt budowlany spełniający funkcję drogi i tak też jest użytkowany przez prowadzone przez skarżących przedsiębiorstwo. Zadaniem organów nadzoru budowlanego była więc prawidłowa ocena wykonanych robót i ich kwalifikacja prawna w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W końcowych wnioskach organy powinny odpowiedzieć, czy powinny mieć tu zastosowanie przepisy art. 50–51, czy art. 48 Pr.bud., niezależnie od tego co stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych, które w tym przypadku nie mają zastosowania. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust. 2 Pr.bud. Nie można bowiem tak rozumieć przepisów Prawa budowlanego, że o naruszeniu ich można mówić dopiero wtedy, kiedy wykonane roboty budowlane znajdą odzwierciedlenie w definicji drogi, zamieszczonej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepisy Prawa budowlanego nie znają pojęcia "ulepszenia drogi gruntowej", jak proponuje się w skardze kasacyjnej. W pkt II 3 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów Konstytucji oraz przepisów Kodeksu cywilnego mówiących o ochronie własności. Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom, co wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Poza tym, prawo zabudowy, o którym stanowi art. 4 Pr.bud., przysługuje każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje się posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wymaga wyjaśnienia, czy wykonane przez nich roboty budowlane na działkach nr ewid. [...] i [...] były zgodne z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie Sądu oraz organu odwoławczego, biorąc pod uwagę końcowy efekt tych robót budowlanych, wymagały one pozwolenia na budowę i z tą oceną należy się zgodzić. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.