II SA/Kr 980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –M.S. sprawy ze skargi Gminy Michałowice na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Michałowice kwotę 1480 zł ( słownie: jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 października 2015 r. znak [....] , Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 73 956,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] . o pow. 0,04 ha, obręb M., jedn. ewid. M. , na rzecz Gminy Z. - dotychczasowego właściciela ww. nieruchomości oraz ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie 8 220,00 zł za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego na ww. nieruchomości na rzecz K.S. , W.K. , i innych.... Ustalając odszkodowanie za ww. nieruchomość Starosta K. oparł się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego P.T. z dnia 26 maja 2015 r. określającym wartość nieruchomości na kwotę 82 176,00 zł (w stanie wolnym od obciążeń) oraz kwotę 73 956,00 zł (wartość pomniejszona o wartość obciążającej ją służebności). Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [....] zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, a także pominięcie w analizie rynku nieruchomości zawartych w okresie od września 2014 r. do maja 2015 r. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła biegłemu wykorzystanie do obliczenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego wzoru niewidniejącego w § 38 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda [....] decyzją z dnia 30 czerwca 2016r. nr [....] , na podstawie art. 9a ustawy z dniami sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż wycena nieruchomości przez biegłego P.T. obejmowała jako przedmiotu wyceny położonie w dniu określania stanu (20 kwietnia 2009 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [....] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [....] nr XLVI/383/2006 z dnia 31 maja 2006 r. z konturze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w około 95% powierzchni nieruchomości) oraz w konturze terenów dróg publicznych - dróg (ulic) lokalnych (powiatowych lub gminnych) w około 5% powierzchni nieruchomości. Wykonana została podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami wbudowanymi w parterach oraz pod zabudowę zagrodową oraz mieszkaniową jednorodzinną z terenu Gminy [....] oraz Gminy [....] . Powyższe poprzedzone było analizą transakcji o przeznaczeniu drogowym z terenu gmin [....][....] i [....] w wyniku której rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż poziom średnich cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (127,34zł/m2) jest niższy niż średni poziom cen transakcyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (195,01 zł/m2). Biegły wycenę przeprowadził z uwzględnieniem dyspozycji art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tzw. "zasada korzyści" ujęta w art. 134 ust. 4 ugn w niniejszym przypadku nie występuje. W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Dokonując weryfikacji przyjętych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową organ odwoławczy podał, iż położone są one na terenie gmin powiatu [....] , co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 230/12 oraz z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11. Przyjęte nieruchomości porównawcze spełniają wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W celu ustalenia przyczyn niewykorzystania w procesie wyceny żadnej transakcji z okresu po wrześniu 2014 r. organ odwoławczy pismem z 25 stycznia 2016 r. zwrócił się wyjaśnienie powyższego jak również wskazanie dokumentu na podstawie którego biegły zastosował wzór na obliczenie wartości służebności. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 16 lutego 2016 r. poinformował, iż w operacie szacunkowym przeprowadzona analiza rynku nieruchomości obejmowała okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny tj. od maja 2013 r. do maja 2015 r. Tabele zamieszczone w na stronie 10 j 11 operatu przedstawiają bazy nieruchomości drogowych i mieszkaniowych, odznaczających się największym podobieństwem do działki wycenianej, które zostały wyselekcjonowane podczas szczegółowych analiz rynku nieruchomości. Wartość służebności obciążającej wycenianą działkę nr [....] oszacowano przy uwzględnieniu powierzchni gruntu objętego służebnością, wartości jednostkowej prawa własności gruntu, uciążliwości wynikających z faktu istnienia służebności oraz ilości działek władnących. Zastosowany tok obliczeń jest w pełni zgodny z wytycznymi przedstawionymi w "KSWS - Określenie wartości ograniczonych praw rzeczowych", który został uchwalony 7 kwietnia 2014 r. Jednocześnie wchodzące w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) standardy wyceny, nocy interpretacyjne oraz tymczasowe noty interpretacyjne nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatu szacunkowego, jednak mogą stanowić podstawy metodyczne jego opracowania, oparte o autorytet organizacji zawodowej. Wymienione wyżej opracowania nie stanowią standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których przestrzegania zgodnie z art. 175 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy. Organ uznał wyjaśnienie biegłego na temat sposobu określenia wartości służebności obciążającej wycenianą nieruchomość, jak również informacje przedstawione przez biegłego na str. 9 operatu szacunkowego zgodnie z którymi w związku z brakiem w obrocie na rynku lokalnym dostatecznej liczby wolnorynkowych transakcji kupna-sprzedaży, których przedmiotem były podobne nieruchomości gruntowe, obciążone zbliżonymi służebnościami gruntowymi, brak jest możliwości określenia wartości służebności jako różnicy wartości działki oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości wolnych od obciążeń i jej wartości oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości obciążonych taką służebnością, co wiązało się z koniecznością określenia wartości służebności zgodnie z § 38 ust. 3 ww. rozporządzenia. Tym samym zarzut odwołującej w niniejszym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Biegły, stosując metodą korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Organ wskazał na § 4 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto, wyboru nieruchomości porównawczych, dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11). Sposób dokonywania analizy rynku jak również określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości określa biegły kierując się wiedzą specjalną, którą posiadają rzeczoznawcy majątkowi jako osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt l SA/Wa 835/11). Organ podał także, iż korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób niebudzący wątpliwości organu odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina [....] , zarzucając naruszenie; - art. 84 § 2 kpa poprzez nie wyłączenie biegłego, który sporządził opinię, w aktualnym postępowaniu zakończonym uchyleniem decyzji Starosty [....] [....] z dnia 4 września 2014 r., - art. 107 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w tym dokonanej oceny dowodów, - art. 77 kpa poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu w analizie rynku nieruchomości zawartych w okresie od września 2014 r. do maja 2015 r., (nieruchomości podobnych), - § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez brak w operacie szacunkowym uzasadnienia wyceny, w tym szczegółowego umotywowania przesłanek i ustaleń, które doprowadziły do wyniku. W uzasadnieniu zarzutów podkreślono brak analizy rynku lokalnego za ostatnie 8 miesięcy przed datą wyceny 26 maja 2015r., a także porównania cech nieruchomości w postaci rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, wyposażenia(infrastruktury), stanu zagospodarowania, potencjału inwestycyjnego oraz innych cech szczególnych, w efekcie model przyjęty przez biegłego mija się z faktycznymi zależnościami rynkowymi i organy oparły się na wadliwej opinii biegłego. W oparciu o to strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez skarżone organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.), poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego z maja 2015r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. , polegającą na pominięciu w analizie rynku nieruchomości transakcji zawartych w okresie od września 2014 r. do maja 2015 r., a także braku wyczerpującego przedstawienia i uwzględnienia nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do szacowanej w operacie działki i w związku z tym braku możliwości rzetelnej weryfikacji wysokości przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w zakresie operatów szacunkowych, w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Z kolei organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Uchybienie organów w niniejszym postępowaniu to zatem błędna ocena operatu szacunkowego z maja 2015r., polegająca na bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości bez uwzględnienia i zweryfikowania w/w nieścisłości. Podstawowy problem to wskazany przez stronę skarżącą brak wyczerpującej analizy rynku transakcji nieruchomości koniecznego do dokonania rzetelnej wyceny, skoro zaaprobowana przez organy bez żadnych zastrzeżeń i wyjaśnień w tym względzie analiza objęła tylko pewien okres początkowy, pomijając jakiekolwiek możliwe transakcje z ostatnich 8-miesięcy sprzed sporządzenia operatu tj. od września 2014 r. do maja 2015 r., pomimo iż biegły stwierdza iż ten okres również uwzględnił. Jest to o tyle istotne, iż zasady logicznego rozumowania nakazują zarówno, iż na rynku nieruchomości ciągle dokonywane są transakcje i niezrozumiałym jest nie pojawienie się takich za ten okres, a nadto należy przyjmować zmienność cen na rynku nieruchomości, która w dłuższym okresie badania rynku zwykle cechuje się pewnymi wahaniami. Biegły w opinii wskazuje na stagnację na rynku nie dokonując żadnych w tym względzie wyjaśnień, jak ma się ona do aktualnie dokonywanej wyceny. Wobec tego brak zbadania w/w okresu wprost może nasuwać wątpliwości stron co do celowego zaniechania. Dodatkowo przedmiotowy operat szacunkowy zawiera bazę nieruchomości porównywanych (str.14-18) bez przedstawienia ich podstawowych cech w postaci identyfikacji (daty transakcji, jak i oznaczenie nieruchomości, powierzchni), w efekcie inne szczegółowo podane cechy tych nieruchomości typu kształt, otoczenie, dostęp do drogi publicznej itp. są nieweryfikowalne i nie sposób dokonać oceny tych transakcji pod kątem podobieństwa, wobec czego brak jest także jakiejkolwiek możliwości uznania za dostateczne uzasadnienia w zakresie wskazującym na właściwe ustalenie współczynników korygujących, co jak wyżej wskazano, jest koniecznym minimum dla oceny operatu. Wobec tego organy zaakceptowały operat zawierający w efekcie nieweryfikowalną ocenę biegłego, tj. dokonanie wyceny w sposób tylko temu biegłego znany ze względu na uwzględnienie nieruchomości wybranych w sposób nieweryfikowalny. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż operat spełnia przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na konieczny i wymagany przepisami właściwy dobór nieruchomości porównywanych. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 84 § 2 kpa poprzez niewyłączenie biegłego, który sporządził opinię w toczącym się postępowaniu zakończonym uchyleniem decyzji Starosty [....][....] z dnia 4 września 2014 r. Nie ma uzasadnionych podstaw w zakresie interpretacji art. 176 ugn i art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa, do wyłączenia biegłego w sytuacji, gdy wydana w sprawie decyzja oparta na operacie szacunkowym została uchylona właśnie ze względu na stwierdzoną przez organ odwoławczy wadliwość jego operatu szacunkowego. Wyłączenie biegłego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, iż nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Biegły nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza opinię, która podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. A zatem brak przepisu nakazującego wyłączać biegłego - autora takiego operatu szacunkowego od dalszego udziału w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej poglądy prawne, tj. jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do wycenianej działki w sposób umożliwiający identyfikacje poszczególnych transakcji i ich weryfikację, w całym badanym okresie. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących będą obszernie i przekonująco uzasadnione. Mając powyższe na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z uchwałą NSA z dnia 3.10.2016 roku, I OPS 1/16, w myśl której od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a.