I SA/Wa 1286/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Z. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1957 r., nr [...], dotyczącego nieruchomości S. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rozstrzygnięcie takie wynika z braku w aktach sprawy dokumentu sporządzonego przez uprawniony organ, wskazującego spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości objętej rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 1957 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Z. M. Rozpoznając złożony wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć potwierdzających przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomość S. należy ustalić właściciela tej nieruchomości sprzed dnia jej przejęcia, ewentualnie jego spadkobierców. Trzeba więc ustalić właściciela nieruchomości na dzień 12 września 1944 r., bowiem w dniu 13 września 1944 r. wszedł w życie dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13), który z mocy samego prawa objął swym działaniem nieruchomość Strachówko, na co wskazuje treść decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1958 r. Jedynym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy sporządzonym przed dniem 13 września 1944 r. jest kopia odpisu księgi wieczystej dóbr ziemskich [...], powiatu [...], datowanego na dzień 2 maja 1938 r. wskazująca, że tytuł własności przysługiwał M. z [...]. Ponadto w aktach sprawy zgromadzono następujące dokumenty odnoszące się do spadkobrania po M. z [...] tj.: - oświadczenie z dnia 27 kwietnia 1948 r. K. C., który stwierdził, że M. C. zmarła w 1937 r., testamentu nie pozostawiła, a jej spadkobiercami "pozostało się" dwie córki: Z. W. i H. M. oraz on K. C; - oświadczenie z dnia 30 kwietnia 1948 r. S. M., który stwierdził, że zmarła w 1937 r. M. C. testamentu nie pozostawiła, a jej spadkobiercami "pozostało się" troje dzieci: jego mocodawczyni Z. W., H. M. i K. C. i; - odwołanie H. M. od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1957 r., w treści którego stwierdziła, że "po śmierci matki w roku [...] r. gospodarstwo przeszło w drodze dziedziczenia w połowie na mnie, a w drugiej połowie na moją siostrę, która ze względów rodzinnych darowała mi swoje prawa, w ten sposób stałam się wyłączną właścicielką całego gospodarstwa". - zaświadczenie Urzędu Gminy w P., data i numer nieczytelne, najprawdopodobniej z dnia [...] kwietnia 1938 r., nr [...], w treści którego stwierdzono, że H. M. i Z. W. są spadkobierczyniami ośrodka rozparcelowanego folwarku [...], po śmierci M. C. Analizując powyższe dokumenty Minister uznał, że te dowody jedynie uprawdopodobniają spadkobrania. Jednakże interes prawny wywodzony ze spadkobrania, nie może być oparty na prawdopodobieństwie dziedziczenia, ale musi znajdować potwierdzenie w dokumencie spadkowym wydanym przez organ do tego uprawniony. Nie jest też dopuszczalne ustalanie prawa do spadku na podstawie "innych dowodów", w sytuacji gdy istnieją instrumenty prawne do potwierdzenia spadkobrania. Tym bardziej, że w badanej sprawie "inne dowody" nie wskazują na tożsamy krąg spadkobierców po M. z K. C.. Tym samym organ uznał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń z dnia [...] grudnia 1958 r. oraz z dnia [...] grudnia 1957 r. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy spadkobrania po M. z K. C., co wprost stanowi wypełnienie przesłanki do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obligującym organ administracji publicznej do zawieszenia postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Z. M. wskazują naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 127 par. 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie postanowienia o zawieszeniu sprawy, w sytuacji gdy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne wymagające rozpoznania przez Sąd powszechny, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwała na ustalenie, że H. M. była właścicielką nieruchomości (której dotyczą kontrolowane nieważnościowo decyzje) w dniu 13 września 1944 r. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. jak również poprzedzającego je postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r., zawieszającego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Z kolei z art. 10 § 1 Kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 Kpa wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego( ewentualnie jej następca prawny), zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, opub. w LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, opub. w LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, opub. w LEX nr 758914). Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1390/98) Ponadto, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013r. II OSK 889/12). W rozpatrywanej sprawie konsekwencją wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1992 r. orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1958 r., jest konieczność ponownego rozpoznania wniosku Z. M. z 1990 r. o stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1958 r. orzekającej o podleganiu nieruchomości [...] pow. płoński o pow. [...] ha pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej Wydziału Hipotecznego przy Sądzie Okręgowym w P. z dnia [...] maja 1938 r., znajdującego się w aktach sprawy, przedmiotowa nieruchomość była własnością M. z K. C.. Jest ona zatem ujawniona jako ostatnia właścicielka majątku [...]. Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu nadzorczym mają byli właściciele znacjonalizowanej nieruchomości – a w przypadku ich śmierci – ich następcy prawni. Jak wynika z akt sprawy nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po M. z K. C. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie, ustalenie spadkobierców właścicielki nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, żądanie organu przeprowadzenia postępowania spadkowego po M. z K. C. nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż nie doprowadzi do ustalenia właściciela nieruchomości według stanu na dzień 13 września 1944 r. W ocenie skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1958 r. może być kontynuowane, gdyż H. M. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości w wyniku działu spadku. W ocenie Sądu powyższy pogląd nie jest trafny. Organ administracji zebrał kluczowe dla sprawy dowody, tj. wypis z księgi wieczystej odnoszący się do posiadłości [...]. Księga ta na mocy art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 nr 57, poz. 321) stała się z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych księgą wieczystą w rozumieniu tego prawa, a zatem posiadała ona moc prawną w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i w braku dowodów przeciwnych wynikający z niej wskazywała właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu oczywiste jest, iż najbardziej pożądanymi dowodami w tym zakresie byłyby dowody sporządzone w dacie możliwie najbliższej wejściu dekretu w życie, niemniej nie wyklucza to czynienia ustaleń w oparciu o dowody sporządzone wcześniej, o ile w sposób wiarygodny odnoszą się one do stanu z dnia 13 września 1944 r. Skoro z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego- wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego -w sposób niewątpliwy wynika, że M. C. zmarła w [...] r. lub [...] r., natomiast nie wynika, że H. M. w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej była wyłączną właścicielką majątku [...], prawidłowym było przyjęcie przez organ nadzoru, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej majątek ten stanowił współwłasność spadkobierców M. C.. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zróżnicowania uprawnień stron postępowania. Nie można odmówić stronie prawa brania udziału w określonych czynnościach postępowania stwierdzając, że czynności te lub ich skutki nie oddziaływają na interes prawny lub obowiązki strony. Kodeks nie przewiduje również możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie. Nieustalenie spadkobierców niektórych stron postępowania stanowi przeszkodę dla prowadzenia postępowania i wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Organy nie naruszyły zatem dyspozycji art. 138 par. 1 w zw. z art. 144 i art. 127 par. 3 kpa 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. .