II OZ 50/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. W. i M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 950/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. W. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w punkcie pierwszym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, a w punkcie drugim odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, instytucji procesowej wstrzymania podlegają tylko takie akty, które wywołują skutki materialnoprawne, tj. mają przymiot wykonalności. Zaskarżona decyzja ma natomiast charakter kasacyjny i nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji, gdyż obowiązki z niej wynikające dotyczą jedynie innego organu administracji publicznej. W sprawie, jak dalej uzasadnił Sąd, nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie do dalszego ukształtowania toku postępowania poprzez przekazanie sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji uznał, że rzeczywistą intencją skarżących jest zatamowanie biegu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, do czasu wejścia w życie projektowanego planu miejscowego o ustaleniach - zdaniem skarżących - korzystniejszych, a zarazem innych niż oczekiwane przez wnioskodawcę decyzji warunków zabudowy. Sąd nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, a wniosek skarżących o zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.u.) jest nieuzasadniony, gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od powyższego postanowienia A. W. i M. B. złożyli zażalenie, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania w całości decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu z dnia 22 listopada 2016 r. zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy wykonanie zaskarżonej decyzji grozi wyrządzeniem skarżącym znacznej szkody i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w sytuacji kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już podjęte – uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podnieśli, że w sytuacji gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu lub zaawansowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Na skarżącym ciąży obowiązek udowodnienia, że w sprawie, w której domaga się wstrzymania wykonania danego aktu występują przesłanki wynikające z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Zaś przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Po pierwsze utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21.1.2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24.2.2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). Po drugie zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie nieruchomości obejmującej działki nr Ew [...],[...],[...] ark. mapy [...], obręb N., w P. Decyzja ta stwierdza zatem istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.