V SA/Wa 4590/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... września 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. przyznał H. Sp. z o.o. (dalej "Grupa" albo "Skarżąca") pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia 13 kwietnia 2012 r. do dnia 12 kwietnia 2017 r. W dniu 15 maja 2015 r. Grupa złożyła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od dnia 13 kwietnia 2014 r. do dnia 12 kwietnia 2015 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy. W wyniku rozpoznania sprawy Dyrektor OR ARiMR [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 13 kwietnia 2014 r. do dnia 12 kwietnia 2015 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm., dalej "rozporządzenie wykonawcze) pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności obejmujących okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Marszałek Województwa [...] taką dotyczącą Grupy decyzję wydał [...] kwietnia 2012 r. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, środki z tytułu pomocy wypłacane są przy tym na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w § 6 ust. 1. Trzeci rok korzystania z pomocy liczony jest w stosunku do Grupy od 13 kwietnia 2014 r. do 12 kwietnia 2015 r. Wobec tego termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego upłynął 13 maja 2015 r. Tymczasem Grupa złożyła wniosek 15 maja 2015 r., tj. 2 dni po upływie 30 - dniowego terminu materialnoprawnego. Organ podkreślił, iż określony w rozporządzeniu wykonawczym termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest terminem prawa materialnego. Wyjaśnił, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie prawa lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Skarżąca nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu zarzuciła m. in. naruszenie art. 57 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez nieprawidłowe obliczenie terminów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisu § 6 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 57 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe obliczenie terminów w przedmiotowej sprawie przez Organy administracji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 2. przepisu § 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłowe uznanie przez Organ I instancji oraz Organ II instancji, iż termin 30-dniowy, o którym mowa w tym przepisie jest terminem materialnym, co w konsekwencji wpłynęło na błędne ustalenie skutków uchybienia temu terminowi przez Skarżącą, a nadto mimo błędnego uznania, iż zaistniało przedawnienie materialnoprawne, wydanie przez Organ I instancji decyzji o odmowie finansowania, a więc rozstrzygnięcia merytorycznego, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji. 3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji, pomimo iż decyzja ta została sporządzona z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., gdyż w treści jej uzasadnienia nie tylko nie została należycie wyjaśniona podstawa prawna, ale też nie przytoczono treści wszystkich zastosowanych przepisów prawa, mających szczególny związek z jej rozstrzygnięciem, co w konsekwencji powodowało jej wadliwość, a utrzymanie przedmiotowej decyzji w mocy świadczy jedynie o tendencyjności organu II instancji i podważa zaufanie do władzy publicznej; 4. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007r. Nr 64, poz. 427), poprzez nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, z pominięciem obowiązku czuwania organów administracji, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa o uznaniu przez organy administracji, iż są zwolnione w pełnym zakresie z obowiązku informacyjnego, interpretując przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w oderwaniu od kontekstu systemowego. Wskazane zarzuty Skarżąca rozwinęła w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.), dalej "ustawa GPR". Ogólne zasady wspierania obszarów wiejskich uregulowano w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007r. Nr 64, poz.427), dalej "ustawa o PROW". Natomiast szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które określa zasady przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego okresy objęte pomocą trwają 12 miesięcy. Pierwszy z nich rozpoczyna się od dnia uzyskania przez grupę wpisu do rejestru, a każdy kolejny "rok pomocowy" rozpoczyna się w tym samym dniu miesiąca co pierwszy rok (w dniu wydania decyzji o wpisie do rejestru) i kończy w dniu poprzedzającym kolejny rok pomocowy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. II GSK 1201/14). Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego termin na złożenie wniosku o przyznanie kolejnej rocznej płatności za miniony rok objęty pomocą rozpoczyna się wraz z dniem upływu okresu "pomocowego" i trwa 30 dni. Zatem w rozpoznawanej sprawie, wobec wpisania Grupy do rejestru dnia [...] kwietnia 2012 r. pierwszy "okres pomocowy" zaczął się dnia 13 kwietnia 2012 r. i zakończył 12 kwietnia 2013 r. Drugi "okres pomocowy" rozpoczął się 13 kwietnia 2013 r. i zakończył 12 kwietnia 2014 r. Trzeci "okres pomocowy" rozpoczął się 13 kwietnia 2014 r. i zakończył 12 kwietnia 2015 r. Od tej daty (12 kwietnia 2015 r.) rozpoczął swój bieg 30-dniowy termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Termin ten upłynął dnia 13 maja 2015 r. W tym stanie rzeczy wniosek złożony 15 maja 2015 r. był wnioskiem złożonym po upływie 30-dniowego terminu. Mając na uwadze opisany i niesporny stan faktyczny oraz powołane uregulowania prawne należy uznać, że zarzuty sformułowane w skardze są bezpodstawne. Organ prawidłowo bowiem obliczył termin do złożenia wniosku pomocowego, wskazując jednocześnie jego materialny charakter. W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut błędnego uznania terminu z § 6 rozporządzenia wykonawczego za termin prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że sprawne rozdzielanie pomocy finansowej wymaga dyscypliny czasowej w składaniu wniosków, a przestrzeganie terminów składania wniosków o pomoc ma w tej kwestii znaczenie zasadnicze, gdyż od ich przestrzegania zależy sposób gospodarowania środkami pomocowymi. Pamiętając o wskazanej okoliczności można przystąpić do oceny charakteru terminu do składania wniosku o pomoc dla grupy producentów. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt GSK 349/14, podstawowym kryterium podziału terminów na materialne i procesowe jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z danym terminem. Terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu). Jeżeli natomiast termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 2). Innymi słowy, terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 979/10). W ocenie Sądu, złożenie wniosku o płatność kolejnej transzy pomocy dla grupy producentów rolnych stanowi czynność procesową mającą na celu wszczęcie postępowania o wypłatę pomocy i równocześnie czynność prawa materialnego, polegającą na wyrażeniu woli uzyskania płatności pomocy w kolejnym roku w określonej wysokości udokumentowanej wnioskiem. Termin do dokonania czynności o charakterze przede wszystkim materialnoprawnym jest terminem prawa materialnego, co powoduje ten skutek, że po jego upływie prawo do dokonania czynności wygasa. Za materialnoprawnym charakterem terminu przemawia także treść § 6 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego, który przewiduje możliwość wydłużenia przez organ, na wniosek strony, terminu na składanie wniosku w sytuacji, w której złożenie wniosku w terminie nie jest możliwe lub znacznie utrudnione z powodu siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o płatność pomocy przyjął też NSA we wskazanym wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1201/14. Tożsame stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1849/14. Tym samym sąd nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu przywołanego w skardze wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2317/14, gdzie wyrażono pogląd jakoby termin wskazany w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego miał charakter procesowy, argumentując to stanowisko wyłącznie zakresem delegacji ustawowej do wydania tegoż rozporządzenia. W tym stanie rzeczy za nietrafny i niemający uzasadnienia uznać należy pogląd Skarżącej, iż termin do złożenia wniosku o pomoc dla grupy ma charakter procesowy. Skoro termin do złożenia wniosku o pomoc dla grupy jest terminem prawa materialnego, to prawidłowy jest pogląd, że czynność prawna (złożenie wniosku) dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Zasadnie zatem Organ odmówił przyznania pomocy Grupie, z uwagi na złożenie wniosku po upływie ustawowego terminu. Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi bowiem, że wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego ARiMR, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że płatność za dany rok kalendarzowy wypłacana jest wyłącznie na podstawie złożonego wniosku. Niezłożenie wniosku bądź jego złożenie z uchybieniem terminu skutkuje wygaśnięciem prawa do wypłaty płatności za dany okres. Odnosząc się do prezentowanej przez Skarżącą argumentacji w zakresie metodyki liczenia terminu na złożenie wniosku o płatność, należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak słusznie zauważył Organ, zaprezentowany przez Skarżącą sposób liczenia okresów kolejnych 12 miesięcy prowadziłby w efekcie do przyjęcia, iż 5-letni okres wsparcia, zostałby przekroczony, bo zgodnie z metodyką liczenia upłynąłby w dniu 17 kwietnia 2017 r., a więc wykraczałby poza okres objęcia wsparciem. Termin wskazany w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie może zostać przekroczony, gdyż służy on do określenia, w jakim terminie ma nastąpić obsługa wniosku o płatność, a następnie dokonanie samej płatności, aby możliwe było faktyczne objęcie Grupy 5-letnim okresem wsparcia, co wynika wprost z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. Jest to termin określony precyzyjnie, indywidualnie dla każdej grupy producentów, w związku z tym jego przestrzeganie jest konieczne, aby uzyskać przywilej w postaci wsparcia finansowego. W odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. należy wskazać, iż organ wyjaśnił przesłanki i przyczyny podjęcia swojego rozstrzygnięcia, wskazując na dowody, w oparciu o które ustalił stan faktyczny. W związku z tym, nie można uznać za trafne zarzutów Grupy, co do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do działań organów administracji. W związku z tym bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącej o przysługujących jej prawach i obowiązkach, Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do § 21 ust. 2 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (...)". Jak wynika z akt sprawy Skarżąca nie składała wniosku o udzielenie informacji, w związku z tym nie ma podstaw, by skutecznie zarzucić Organowi nieprawidłowość w prowadzonym postępowaniu. Termin ten znany był przy tym Skarżącej skoro we wcześniejszych latach udzielania pomocy, skoro skutecznie ją wtedy otrzymała. Podobna konkluzja wypływa z analizy treści pism Skarżącej składanych na początkowym etapie postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, iż w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji Organ wskazał, które okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu prawnym natomiast przedstawił przesłanki i przyczyny podjęcia rozstrzygnięcia wskazując i wyjaśniając w sposób wyczerpujący podstawę prawną. Mając wskazane okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.