II OSK 671/17

Dnia 24 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w K. oraz S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1057/16 w sprawie ze skarg [...] S.A. z siedzibą w K. oraz S. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargi kasacyjne. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg S. L. oraz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia – po wznowieniu postępowania – decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie: "Zespół sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej "[...] " (zespoły [...]), wraz z zadaszonymi miejscami postojowymi (13 miejsc) przy ul. [...], na dz. nr [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, c.o., elektryczną, wentylacją mechaniczną, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe na dz. nr [...], instalacjami poza budynkiem: wody, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną linią zasilającą oraz przebudową kabla NN na dz. nr [...] a także przebudową ul. [...]." Jest bezsporne, że w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji nie brała udziału skarżąca S. L.– właścicielka zabudowanej nieruchomości, składającej się z działek o numerach [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Podaniem z dnia 9 marca 2015 r. S. L. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując, że powinna być stroną prowadzonego postępowania i została pozbawiona w nim udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wyjaśniła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 9 marca 2015 r. z pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w Krakowie stanowiącego odpowiedź na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie podniosła szereg zarzutów dotyczących niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno- budowlanymi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania. W wyniku zażalenia wnioskodawczyni Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając wniosek, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. umorzył je jako bezprzedmiotowe, uznając, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w celu określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, który ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania, stosownie do przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, we wznowionym postępowaniu przeprowadził ponowną analizę projektu budowlanego, w tym zagospodarowania terenu inwestycji, pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i stwierdził, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należących do wnioskującej o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Projektowany zespół budynków jednorodzinnych zaplanowano bowiem w odległościach 4,03 - 4,30 m od granicy wschodniej z nieruchomością składającą się z należących do skarżącej działek ewidencyjnych nr [...] w związku z czym znajdujący się na nich budynek nie będzie zacieniany przez projektowane obiekty, co najmniej od godziny 7 do 14. Zasięg przesłaniania jest mniejszy, niż odległość między projektowaną inwestycją a budynkiem na dz. nr [...]. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że skoro nie ma przepisów techniczno-budowlanych, które mogłyby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu działek będących współwłasnością wnioskodawczyni, nie może być mowy o obszarze oddziaływania planowanego obiektu na działki nr [...], a tym samym brak jest podstaw do uznania jej za stronę postępowania. W ocenie organu bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji nie stanowi gwarancji posiadania przymiotu strony postępowania, jeśli nie zachodzą opisane powiązania z obszarem oddziaływania inwestycji. A skoro wniosek nie został złożony przez stronę, nie jest w ogóle możliwe przejście do badania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, tj. czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, jeżeli zaś postępowanie zostało już wznowione – należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji przeprowadzona przez organ I instancji odnosi się jedynie do istniejącego stanu zagospodarowania jej nieruchomości, co prowadziło do nieuznania jej za stronę postępowania i umorzenia postępowania w sytuacji, kiedy nie jest ono bezprzedmiotowe. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski stwierdził, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony oraz, że w wyniku wznowionego postępowania winna była zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, w związku z czym decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2016 r. i orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem art. 10 ustawy k.p.a., jednocześnie odmawiając jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie powoduje, że inwestycja nie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. W szczególności spełnienie warunków dotyczących zacienienia dowodzi tylko, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, nie dowodzi natomiast że interesu takiego w ogóle nie posiada. W ocenie organu II instancji usytuowanie projektowanych budynków C1 i C2 w odległości 4,03 do 4,30 m od granicy z nieruchomością stanowiącą współwłasność skarżącej wprowadza bowiem pewne ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości, np. w realizacji przyszłych zamierzeń zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Także samo zachowanie przez planowaną inwestycję wymaganych w § 12 rozporządzenia odległości nie oznacza automatycznie, że właściciele działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony. Taka sytuacja zachodzi jedynie kiedy w sposób jednoznaczny można stwierdzić, że z uwagi chociażby na znaczne odległości od granic, charakter obiektu (w tym jego wysokość) i takie usytuowanie planowanego obiektu, które wyklucza jego wpływ na swobodę zagospodarowania działek sąsiednich - zamierzona budowa nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki. W konsekwencji organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zauważył jednakże, że naruszenie to ma jedynie charakter formalny, natomiast organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W konsekwencji, we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść jedynie decyzja w istocie odpowiadająca dotychczasowej, a więc zachodzi przesłanka negatywna do uchylenia tej decyzji, wskazana w art. 146 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Wojewoda uznał, że uczestniczka postępowania posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Zdaniem skarżącej organ upatruje interesu uczestniczki jedynie w potencjalnej niemożności rozbudowy istniejącego budynku lub budowy instalacji dodatkowych, nie zaś w rzeczywistym naruszeniu przez Spółkę przepisów prawa. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki, jeżeli inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w przepisach, wówczas nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. W konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu pozbawieni są przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddaleniu, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła także S. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. podnosząc, że organ odwoławczy nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo że zatwierdzony projekt jest niezgodny z art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Pychowice", zatwierdzonego uchwałą Nr XIV/109/99 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r., tj. zakłada realizację obiektów w terenie przekraczającym ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy (0,4) z uwagi na wadliwą kwalifikację dodatkowej kondygnacji jako antresoli. W tym zakresie zwróciła uwagę, że w projekcie wydzielona powierzchnia oddzielona stropem pośrednim jest większa niż pomieszczenie, z którego ją wydzielono, natomiast w orzecznictwie sądowym uznaje się, iż nie można traktować jako antresoli takiego poziomu budynku, który wydzielony jest z pomieszczenia na niższej kondygnacji, jeśli jednocześnie jego powierzchnia jest większa od powierzchni tego pomieszczenia. W konsekwencji, prawidłowa jest kwalifikacja spornej powierzchni jako kondygnacji, co skutkuje koniecznością jej uwzględnienia w ramach obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, a tym samym – znacznego przekroczenia tego wskaźnika. Skarżąca zarzuciła także, że organ nie uchylił decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., która narusza także art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia, bowiem z uwagi na zaznaczenie w projekcie, że "antresola nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi", parking został umiejscowiony tuż przy ścianie z oknami antresoli. W ocenie skarżącej nie została także zachowana odległość tego parkingu od innych okien, w tym umiejscowionych prostopadle do parkingu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnił, że pomimo uchybienia proceduralnego, tj. nie ujęcia w kręgu stron postępowania S. L., brak jest podstaw do przyjęcia, że mogłaby zapaść inna decyzja merytoryczna niż wydana, tj. pozwolenie na budowę. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści ustawy - Prawo budowlane, a zaistniała wadliwość nie miała wpływu na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał, że w pełni podziela ocenę prawną i wywody organu odwoławczego co do statusu S. L. jako strony w sprawie zakończonej wydanym pozwoleniem na budowę. W szczególności Sąd zaaprobował stanowisko, że sam fakt, iż projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, nie może prowadzić do konkluzji, że inwestycja nie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości w świetle art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie nie da się bowiem wykluczyć owego oddziaływania, gdyż choćby z faktu usytuowania projektowanych budynków C1 i C2 w odległości 4,03 do 4,30 m od granicy z nieruchomością skarżącej wynika, iż budynek skarżącej zacieniany będzie od godziny 14.00. Nie jest to więc nic innego, jak stwierdził Sąd, jak właśnie oddziaływanie projektowanej inwestycji na inwestycję sąsiednią, tyle tylko, że w granicach dozwolonych prawem. Zdaniem Sądu I instancji, stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinny być zaś nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Podobnie stroną postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony. W konsekwencji, za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej Spółki dotyczące uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania. Sąd I instancji podzielił natomiast w całości zarzuty skarżącej S. L. co do naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu. W następstwie analizy projektu budowlanego przyjął, że pozostaje on w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalającymi na ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na maksymalnym poziomie 0,4. Wskaźnik ten bowiem ustalono w projekcie bez uwzględnienia powierzchni zakwalifikowanej przez inwestora jako antresole. Tymczasem powierzchnia ta odpowiada definicji kondygnacji, o której mowa w § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie definicji antresoli przewidzianej w § 3 pkt 16 w/w rozporządzenia. W tym zakresie Sąd I instancji wywiódł, co następuje: "W świetle § 3 pkt 16 rozporządzenia, jeśli mowa o kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Natomiast wedle pkt 9, jeśli mowa o antresoli - należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Ten drugi wymóg mniejszej powierzchni antresoli od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielona, nie może być interpretowany w oderwaniu od wymogu znajdowania się antresoli nad przedzielającym ją stropem pośrednim z wnętrza jej wydzielenia. Oznacza to, że aby wydzielone z danego wnętrza pomieszczenie mogło być uznane za antresolę, swoim obrysem nie może wykraczać poza obrys pomieszczenia z którego je wydzielono, czyli nie może znajdować się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń, a nawet innych mieszkań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2016r. II SA/Kr 99/16, publ. CBOSA, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 528/12 publ. CBOSA, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 października 2015r. II SA/Bd 890/15 publ. CBOSA). Sięgając zatem do projektu budowlanego i analizując rysunki – rzuty parteru (str.131) oraz antresol (str. 132) należy dojść do wniosku, że powierzchnia antresol w mieszkaniach, w każdym przypadku jest wprawdzie mniejsza od powierzchni całkowitej danego lokalu na parterze, ale nie ma to o tyle znaczenia, że przestrzeń kondygnacji parteru nie jest przestrzenia otwartą. Jak bowiem wynika z projektu rzutu parteru mieszkań, oprócz pomieszczenia pokoju, z którego prowadzi wyjście na antresolę ( w każdym przypadku), posiadają one nadto wydzielone pomieszczenia takie jak pokój, łazienka czy wiatrołap, nad którymi rozpościera się przestrzeń tzw. antresoli. Zatem do porównania powierzchni należy przyjąć powierzchnię pomieszczenia, z którego prowadzi wyjście na tzw. antresolę. Tutaj zaś w każdym przypadku ( jako przestrzeń nie przedzielona ścianami) powierzchnia tzw. antresoli jest większa od powierzchni pomieszczenia, z którego prowadzi doń wejście. Ponadto, zgodnie z treścią widniejącą na str. 115 projektu, stropy kondygnacji nadziemnych ( tj. parteru) są to monolityczne płyty żelbetowe, wylewane na budowie, o grubości 20 cm oraz 18 cm, zaprojektowane jako elementy ciągłe na całej powierzchni betonowane łącznie z wieńcami i elementami belkowymi. Strop ten i jego warstwy jest widoczny na przekrojach pionowych budynku (oznaczenie jako "P2" str. 135a). W ocenie Sądu, w opisanej sytuacji części budynków nazwane "antresolami" nie stanowią wobec tego antresol, lecz kolejne kondygnacje. Swoim obrysem "antresole" te wykraczają poza obrys pomieszczenia, z którego zostały wydzielone, co powoduje, że znajdują się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń parteru. Skoro zatem wszystko wskazuje na to, że mamy do czynienia z dodatkowymi kondygnacjami, a nie antresolami, powierzchnia tych dodatkowych kondygnacji powinna być wzięta pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Wobec tego jeśli bez uwzględnienia tych powierzchni wskaźnik zabudowy sytuuje się na maksymalnym dopuszczonym poziomie 0,4 - to każde zwiększenie powierzchni całkowitej budynku musi skutkować przekroczeniem tego wskaźnika. Taka zaś sytuacja stanowi naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 mpzp, co prowadzi do wniosku, że projekt nie spełnia wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Na uwzględnienie zasługiwał także, w ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia, bowiem zaprojektowane miejsca parkingowe znajdują się wzdłuż północnych ścian budynków, bezpośrednio do nich przylegając. Budzi to zastrzeżenia wobec faktu, że od tej strony w przypadku każdego budynku znajduje się na wysokości 3 m okno tzw. antresoli o wysokości 2,20 m, przy czym Sąd wskazał, że jedynie z odręcznej notatki osoby sprawdzającej projekt wynika, iż "powierzchnia antresol nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi". Z projektu w żadnym miejscu nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia czasowe pobytu ludzi na "antresolach", względnie przyczyny takiego stanu rzeczy, co budzi wątpliwości Sądu co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. rzeczywistym przeznaczeniem tych pomieszczeń i nasuwa przypuszczenie, że powyższy zapis uczyniono w celu uniknięcia kwalifikacji antresoli jako pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, co ma znaczenie przy ocenie zgodności projektu z przepisami rozporządzenia w zakresie miejsc postojowych. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze S. L. wniosku o zastosowanie w sprawie art. 135 P.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania wznowieniowego, Sąd I instancji stwierdził, że teoretycznie w grę mogłaby wchodzić jedynie wadliwość przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa. Przyjął natomiast, odwołując się do jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 13 września 2016 r. o syn. akt II OSK 3061/14), że "wyprowadzenie w drodze wykładni pojęć takich jak kondygnacja, antresola i ocena pod tym względem udzielonego pozwolenia nie daje podstaw do ustalenia rażącego naruszenia prawa". Od opisanego wyroku skarżący wnieśli skargi kasacyjne. Skarżąca S. L. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art 135 P.p.s.a. i nie orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo że w sposób rażący narusza ona prawo, a w konsekwencji również naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 miejscowego planu w zw. z § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie wynikające z wadliwego założenia, że nieprawidłowa wykładnia pojęcia antresoli (oraz w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie) in concreto nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skarżąca w pierwszej kolejności uargumentowała zasadność zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. wskazując, że w ramach kontroli legalności postępowania wznowieniowego możliwe jest również stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia o nieskorzystaniu z kompetencji orzekania "w głąb" bądź o ograniczeniu jego zastosowania, z punktu widzenia obywatela i jego prawa do sądu, winno być bardzo wnikliwe. Odnosząc się zaś do spornej w sprawie kwestii kwalifikacji dodatkowych kondygnacji inwestycji jako antresoli, skarżąca wskazała, że w związku z jednolitym i zgodnym z prezentowanym w skardze poglądem dotyczącym interpretacji tego pojęcia orzecznictwem, uzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia prawa w sytuacji interpretacji odmiennej. Zdaniem strony naruszenie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma niewątpliwie charakter skrajny, bowiem analiza projektu budowlanego wyraźnie wskazuje na to, iż przedmiotowy strop stanowi kondygnację, a nie antresolę, zaś projektantom i inwestorowi przyświecał cel obejścia prawa. Skarżąca wniosła więc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji na podstawie art 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej Sąd I instancji w sposób precyzyjny dokonał bowiem analizy projektu budowlanego i doszedł do jednoznacznego wniosku, że projekt ten jest niezgodny z prawem. Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A. z siedzibą w K. wskazano na naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a w związku z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i w powiązaniu: 1) z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Pychowice, co wyraża się w przekroczeniu "maksymalnego dopuszczalnego poziomu zabudowy", 2) z § 3 pkt 16 i pkt 19 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię skutkującą przyjęciem, że pomieszczenia zakwalifikowane w projekcie budowlanym jako antresole, w rzeczywistości są kondygnacjami, dlatego zdaniem Sądu należy uwzględniać ich powierzchnię przy obliczaniu powierzchni całkowitej budynku. 3) z § 19 ust. 1 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od ścian z otworami okiennymi jest mniejsza niż wymagana przepisami rozporządzenia. W punkcie 4 wskazano na naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 28 Prawa budowlanego w zw. z § 12 i § 13 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że uczestniczka posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja o pozwoleniu na budowę W oparciu o tak sformułowane podstawy skarżąca spółka [...] wniosła o uchylenie w całości wyroku "oddalającego jej skargę" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skarżąca ponownie zakwestionowała przyznanie S. L. statusu strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na możliwość potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą jej własność. W tym zakresie Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że "gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w przepisach prawa, wówczas nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości, zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, pozbawieniu są przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę". Odwołując się do jednego z orzeczeń NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. o sygn. II OSK 1231/09 wywiodła, że w sytuacji jeśli w związku z planowaną inwestycją budowlaną nie zostały naruszone przepisy techniczno- budowlane to nie można mówić nawet o potencjalnym naruszeniu interesów właścicieli działek sąsiednich. W ocenie skarżącej Sąd I instancji w rozważaniach dotyczących kwalifikacji antresoli nie wziął pod uwagę, że powierzchnia antresoli jest mniejsza niż powierzchnia I kondygnacji, co uniemożliwia uznanie, że jest to kolejna kondygnacja budynku. Ponadto, jak wynika z projektu antresola nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi, co również nie pozwala na zakwalifikowanie tego pomieszczenia jako kondygnacji. Wskazanie zaś w projekcie budowlanym, że antresola nie jest przeznaczona na stały pobyt stały ludzi, nie może być poczytywane za próbę obejścia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. W konsekwencji, wobec przyjęcia, że antresola nie jest przeznaczona na pobyt stały ludzi, wbrew stanowisku Sądu nie zostały także naruszone przepisy rozporządzenia dotyczące odległości miejsc postojowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej inwestora i zawartego w niej wniosku o uchylenie wyroku "oddalającego skargę skarżącego" i stwierdzenia o zaskarżeniu wyroku "w całości oddalającego skargę skarżącego" należy wyjaśnić, że jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji w następstwie rozpoznania wniesionych skarg uchylił wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji, rozpoznając skargi różnych stron na tą samą decyzję administracyjną nie mógł bowiem różnie orzec o jej bycie prawnym, chyba że o oddaleniu jednej ze skarg miałby zdecydować brak interesu prawnego, co w okolicznościach sprawy nie miało miejsca. Z tego względu właśnie art. 111 § 1 P.p.s.a. przewiduje obligatoryjne połączenie spraw sądowoadministracyjnych ze skarg, których przedmiotem jest ten sam akt. Wojewódzkie sądy administracyjne jako sądy I instancji rozpoznają sprawy w ich całokształcie bez względu na zarzuty i wnioski skargi (por. art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a), stąd skarga może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji bez względu na zasadność jej zarzutów. W istocie, jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawniczej, skarga jest dla sądu administracyjnego niewiążącą informacją o wadliwości zaskarżonego aktu, a granice rozpoznania skargi nie pokrywają się z granicami jej zaskarżenia (por. T. Woś [w] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romanowska, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 788, 790). Sąd I instancji nie mógł także być związany wnioskiem skargi inwestora o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim stwierdzała ona naruszenie prawa w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę bez kontroli tej części w której odmawiała jej uchylenia. Decyzja wydawana w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. stanowi jedność. Orzeczenie z art. 146 k.p.a. nie mogłoby bowiem funkcjonować samodzielnie w obrocie po wyeliminowaniu części stwierdzającej wydanie decyzji w trybie zwykłym z naruszeniem prawa, stąd też nie zachodziła możliwość jej częściowego zaskarżenia. Skargą w sprawie objęta była zatem cała decyzja organu odwoławczego, a Sąd I instancji obowiązany był przeprowadzić jej kontrolę bez względu na zarzuty i wnioski skarg. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest zaskarżony wyrok uchylający decyzje wydane we wznowionym postępowaniu na co jednoznacznie wskazują podstawy kasacyjne mające na celu podważenie motywów wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Podstawy te jednak okazały się nietrafne. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości kwestia zaistnienia podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżącej przysługiwał w nim status strony postępowania i to bez względu na to czy przepisy techniczno- budowlane przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków techniczno-budowlanych zostały zachowane czy też nie. Stanowiska Sądu I instancji nie podważa ani przekonanie inwestora, że jeżeli projekt zachowuje przepisy techniczno-budowlane to właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ani też fragment przywołanego orzeczenia, że "sam fakt sąsiedztwa nie stanowi podstawy do uznania za stronę". W istocie sam fakt sąsiedztwa nie jest podstawą do przyjęcia, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i który stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd I instancji nie przyjął też, że o przymiocie strony decyduje wyłącznie sąsiedztwo. Uznał, że decydujące jest natomiast wprowadzenie dla sąsiedniej nieruchomości pewnych ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania. Wbrew jednak stanowisku skarżącego inwestora nie chodzi o ograniczenia wynikające z niedochowania czy naruszenia przepisów techniczno-budowalnych. Takie przyjęcie bowiem prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, a mianowicie, że przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora przysługuje innym podmiotom tylko wówczas gdy inwestor zamierza zrealizować inwestycje z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych, a przedłożony organowi do zatwierdzenia projekt przepisy te narusza. Chybione są także te podstawy skargi kasacyjnej, które odnoszą się do przepisów definiujących terminy "antresoli" i ‘kondygnacji". Przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd I instancji wykładnia tych pojęć jest trafna i prawidłowa. Akcentowanie w skardze kasacyjnej, że powierzchnia pomieszczeń określonych w projekcie jako antresole jest mniejsza od powierzchni niższej kondygnacji w pewnym sensie wprowadza w błąd. Analiza rysunków projektu wskazuje bowiem jednoznacznie, że powierzchnia pomieszczeń wydzielonych jako antresole w swoich obrysach pokrywa się dokładnie z pomieszczeniami dolnych kondygnacji, co wskazuje, że matematyczne różnice w powierzchniach tych pomieszczeń są wynikiem wyłącznie ich matematycznego obliczenia według stosowanych norm. W przypadku antresoli powierzchnia jej wydzielenia w swoim obrysie (a nie w obliczeniach matematycznych powierzchni lokali) nie może być większa od powierzchni pomieszczenia z którego jest wydzielona. I to jest pierwszy warunek zawarty w definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia. Drugi z kolei, że musi znajdować się nad przedzielającym je stropem pośrednim. Żaden z tych warunków nie został spełniony, co prawidłowo wywiódł Sąd I instancji. Podkreślić należy, że w definicji antresoli mowa jest o dwóch różnych antresolach tj. antresoli kondygnacji i antresoli pomieszczenia przy czym chodzi wyraźnie o część "tej" kondygnacji oraz część "tego" pomieszczenia. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2792/12: dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl: "Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni". Właśnie to ostatnie zdanie wskazujące na jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą wyprowadzone z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia najlepiej charakteryzuje analizowane pojęcie. Skarżący podnosi, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że "powierzchnia antresoli jest mniejsza niż powierzchnia I kondygnacji". Pomijając, że jak wskazano wyżej mowa tylko o różnicach w matematycznych obliczeniach powierzchni, a nie w obrysach to należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronie 23 Sąd wyraźnie wskazał: " Sięgając zatem do projektu budowlanego i analizując rysunki – rzuty parteru (str. 131) oraz antresol (str. 132) należy dojść do wniosku, że powierzchnia antresol w mieszkaniach, w każdym przypadku jest wprawdzie mniejsza od powierzchni całkowitej danego lokalu na parterze, ale nie ma to o tyle znaczenia, że przestrzeń kondygnacji parteru nie jest przestrzenią otwartą (...)" Z powyższego wynika, że Sąd miał na względzie podnoszoną w skardze kasacyjnej okoliczność i pomimo tego wywiódł, że § 3 pkt 19 został naruszony właśnie z uwagi na to, że części budynków określone jako antresole wykraczają poza obrys pomieszczenia, z którego zostały wydzielone, co powoduje, że znajdują się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń parteru. To stanowisko znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym nie zostało podważone. Chybione jest również stanowisko, że antresola jest pomieszczeniem nie przeznaczonym na stały pobyt ludzi (zgodnie z § 4 pkt 1 przepisów techniczno-budowlanych w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny), a o takim jej charakterze ma przesądzać notatka zawarta w projekcie budowlanym. Antresola jest bowiem częścią pomieszczenia z którego jest wydzielona i w sensie prawnym ma taki charakter jak pomieszczenie z którego jest wydzielona. Skoro antresole wydzielone zostały z pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi to nie może budzić wątpliwości, że także i one są przeznaczone na stały pobyt ludzi. W ogóle mówienie o antresoli jako o osobnym pomieszczeniu jest nieporozumieniem, skoro w świetle definicji jest to część pomieszczenia z którego jest ona wydzielona. Jest to zatem w sensie prawnym jedno pomieszczenie lub w przypadku antresoli kondygnacji jedna kondygnacja. O tym, czy dane pomieszczenie jest przeznaczone na stały pobyt ludzi nie decydują adnotacje projektanta, nie może on bowiem ograniczać użytkownikom zaprojektowanych pomieszczeń czasu przebywania w nich. Decyduje o tym wyłącznie charakter pomieszczeń. Dodatkowo jest wręcz nieprawdopodobne, aby zaprojektowane lokale z częścią parteru o powierzchniach ok. 45 m2 i takiej wielkości antresole u góry na całej powierzchni w obrysie miały być wykorzystywane przez mniej niż cztery godziny na czasowy pobyt skoro są ich częścią a jak uznał Sąd II kondygnacją. Ograniczenie adnotacją projektanta możliwości pobytu na antresoli w istocie podważałoby cały sens ich zaprojektowania. Jest bowiem oczywistym, że po to się je wydziela (czy w ramach kondygnacji, czy w ramach pomieszczenia) aby służyły do przebywania, pracy i wypoczynku itp. W konsekwencji nie zostały naruszone też przez Sąd przepisy powołane w zarzutach 1 i 3 tj. § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją bowiem nieprawidłowego uznania kondygnacji za antresole było zarówno przekroczenie maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przewidzianego w planie, jak i niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi usytuowanie miejsc parkingowych. Na uwzględnienie nie zasługiwała także skarga kasacyjna S. L. Jej celem było w ramach podniesionych zarzutów wyegzekwowanie od Sądu I instancji dalej idącego rozstrzygnięcia przez stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której organy prowadziły postępowanie wznowieniowe. Jak należy wnioskować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, wyrażając swoją ocenę prawną, że pozwolenie na budowę nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem takiego charakteru nie ma błędna kwalifikacja antresoli zamiast kondygnacji, musiał założyć, że gdyby istotnie kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja obarczona była którąś z wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. to w ramach prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, stosując art. 135 P.p.s.a. mógłby orzec także w tym przedmiocie. Otóż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek treść tego przepisu należy rozumieć szeroko i nie ograniczać jego stosowania tylko do decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w ramach tego samego trybu w którym podjęta została kontrolowana decyzja, tym niemniej korzystanie z jego dyspozycji nie może skutkować pozbawieniem stron przeprowadzenia postępowania administracyjnego w określonym trybie. Innymi słowy, gdyby przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym to, stosując art. 135 P.p.s.a., Sąd mógłby niejako "zastąpić" organ i w konsekwencji swojego stanowiska, podzielając lub nie racje organu, rozstrzygnąć też sprawę administracyjną. Podobnie też w przypadku postępowania wznowieniowego, aczkolwiek nie w każdych okolicznościach. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie to nie ma charakteru wyłącznie nadzorczego, jak postępowanie nieważnościowe ograniczające się do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji lub odmowy stwierdzenia nieważności. Po wznowieniu i przesądzeniu zaistnienia podstawy wznowieniowej sprawa administracyjna jest bowiem rozpoznawana na nowo z uwzględnieniem i nowego stanu prawnego i nowych okoliczności faktycznych zaistniałych już po wydaniu decyzji podjętej w trybie zwykłym. Trudno przyjąć, że mógłby to - w następstwie uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym - czynić sąd administracyjny w oparciu o art. 135 P.p.s.a. Poza tym musiałby w tym zakresie stosować bezpośrednio przepisy k.p.a. do czego nie jest uprawniony. Czym innym bowiem jest ocena ich zastosowania w konkretnej sprawie, a czym innym samo stosowanie. Wprawdzie ustawodawca konsekwentnie poszerza granice kontroli sądowoadministracyjnej, upoważniając sądy administracyjne również w pewnych przypadkach do załatwienia sprawy (por. art. 145 § 3 P.p.s.a.), tym niemniej nie zmienia to zasady, że do załatwiania spraw administracyjnych powołane są organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bez przeprowadzenia przed właściwymi organami administracji publicznej obu instancji postępowania, o którym mowa w art. 156 i nast. k.p.a. Sąd I instancji nie powinien był w ogóle rozważać kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych z art. 156 § 1 k.p.a. i dopuszczać – nawet teoretycznie - możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrażając pogląd, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja nie jest obarczona wadliwością przewidzianą w punkcie 2 tj. rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji przekroczył tzw. "granice głębokości orzekania" zakreślone przepisem art. 135 P.p.s.a. Naruszył zatem powołany przepis, jednak w inny sposób niż starała się tego dowieść w skardze kasacyjnej skarżąca, a co ostatecznie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ma jednak takie znaczenie, że w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego nieważnościowego, ocena prawna Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząca się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie będzie miała charakteru wiążącego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Podkreślić też należy, że z wyjątkiem wskazanego wyżej uchybienia przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola wydanych decyzji była ze wszech miar całościowa, wnikliwa i prawidłowa. Należy ponadto nadmienić, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono też wadliwości o których mowa w przepisach art. 183 § 2 P.p.s.a oraz art. 189 P.p.s.a branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu. Z tych względów oddalono skargi kasacyjne na podstawie art. 184 P.p.s.a