VI SA/Wa 771/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez I. sp. z o.o. (dalej: skarżąca lub spółka) od decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015r. nr [...] wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji Decyzja została wydana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm – dalej" "p.f.") oraz art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – dalej: "k.p.a.") Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. GIF udzielił I. sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (decyzja nr [...]). Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] pismem dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował GIF że informacje zgromadzone w toku prowadzonej kontroli podatkowej wobec Spółki I. sp. z o.o. mogą świadczyć o udziale kontrolowanej firmy w oszustwie polegającym na nielegalnej sprzedaży produktów leczniczych, nabytych uprzednio od aptek, a następnie ich odsprzedaży poza granice kraju. W piśmie wskazano, że jednym z dostawców Spółki jest spółka E. sp. z o.o., która nabyła produkty lecznicze od aptek. W ocenie Naczelnika urzędu Skarbowego w [...] poczynione ustalenie wskazuje na podejrzenie udziału I. sp. z o.o. w procederze mającym na celu ukrywanie rzeczywistego obrotu produktami leczniczymi nabytymi od aptek, następnie sprzedawania ich do krajów Unii Europejskiej (głównie do Niemiec) w celu uzyskania korzyści finansowych. GIF wszczęło z urzędu postepowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] stycznia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], o czym pismem z dnia [...] stycznia 2015r. poinformował Spółkę I. sp. z o.o. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] GIF cofnął zezwolenie z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Od wskazanej wyżej decyzji spółka I. sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 37ap ust.1 pkt 2 w związku z art. 78 ust.1 i 2 p.f., art. 87 ust. 5 oraz art. 68 ust.4 p.f., a także art. 81 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 36z p.f., jak i z naruszeniem przepisów postepowania tj. art. 105 § 1, art. 25 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 6,7,8,9,10 § 1, 11, 75, 76a § 1, 77 § 1,78, 80, 81, 86, 107 § 1 i 3 k.p.a. GIF po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia wniosku przez I. sp. z o.o uchylił w całości zaskarżone orzeczenie własne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołując się do brzmienia art. 7, 77 § 1, i art. 80 k.pa. organ wskazał że na podstawie przekazanych akt sprawy stwierdził, że materiałem dowodowym w sprawie są faktury VAT dokumentujące sprzedaż w okresie dwóch miesięcy tj. grudzień 2014r. i styczeń 2015r. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy nie dowodzi faktu, iż hurtownia farmaceutyczna prowadzona przez Spółkę I. sp. z o.o. naruszyła dyspozycję zawartą w art. 36z ust. 1 p.f. Z tego też względu organ stwierdził że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien rozszerzyć prowadzone postępowanie wyjaśniające o faktury VAT dotyczące sprzedaży za okres od daty udzielenia zezwolenia, przynajmniej do daty wszczęcia postępowania, tak aby móc ustalić strukturę obrotu, tj. jaki procent produktów leczniczych sprzedawany jest na rynek krajowy, a jaki na rynek zagraniczny. Skargę na powyższe orzeczenie GIF z dnia [...] stycznia 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie skarżonego orzeczenia (wniosek doprecyzowany podczas rozprawy która miała miejsce w dniu [...] grudnia 2016r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie). Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w postaci przekazania zaskarżonej decyzji (po jej uchyleniu) do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, którym w tym przypadku był ten sam organ – czyli GIF, w sytuacji gdy organ w oparciu o przedstawione w uzasadnieniu ustalenia po uchyleniu decyzji I –instancyjnej powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. -art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nie umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że skoro w ocenie GIF brak było materiału dowodowego w oparciu o który można by było ustalić, że przedsiębiorca naruszył przepis art. 36z ust. 1 p.f., to organ błędnie zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. i po uchyleniu błędnej decyzji organu I instancji przekazał ją do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem skarżącego skoro GIF rozpoznając sprawę jako organ II instancji nie powołał się na żadne okoliczności wskazywane w decyzji I instancji i jednocześnie wskazuje wprost, że nie występują przesłanki w oparciu o które można by stwierdzić, że hurtownia farmaceutyczna prowadzone przez Spółkę I. sp. z o.o. naruszyła dyspozycje art. 36z ust. 1 p.f. , to GIF powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Należy bowiem przypomnieć, że strona niezadowolona z decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie (art. 127 § 3 k.p.a.). Przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. pod terminem minister należy rozumieć -Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4; Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań nie oznacza bezpośredniego ich stosowania. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie będą miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 i 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 495). W analizowanym przypadku, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań, ponad wszelką wątpliwość nie może oznaczać stosowania ich wprost. Musi ono bowiem następować z uwzględnieniem odmienności instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to środek zaskarżenia nie posiada chociażby cechy dewolutywności. W konsekwencji, prowadzi to do w pełni uzasadnionego twierdzenia, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie będą miały w ogóle zastosowania przepisy dotyczące odwołań od decyzji, na gruncie których, regulując kolejne etapy postępowania odwoławczego ustawodawca odniósł się do relacji między organem pierwszej i drugiej instancji w szczególności nie będzie miał zastosowania, jak wskazano powyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. – dotyczący uprawnienia kasacyjnego organu wyższego stopnia. Powyższe, stanowiąc oczywistą konsekwencję normatywnej treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w relacji do szczegółowych przepisów regulujących przebieg postępowania odwoławczego, nie jest podważane, ani w doktrynie prawa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., LEX/El. 2011), ani też w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym (por. np.: wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 655/99; wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II GSK 18/09). W związku z powyższym, za nietrafne należy uznać rozstrzygniecie organu, który zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił własne orzeczenie z dnia [...] września 2015r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tj. sobie samemu. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., GIF mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc, wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpoznania samemu sobie, gdyż odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wyłącza kompetencję tego rodzaju i możliwość skorzystania z niej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011r. sygn. akt. II GSK 1062/10; a także z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II GSK 1046/10; z dnia 2 września 2009r. sygn. akt II GSK 18/09; z dnia 10 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 235/06; publ. CBOSA). Podkreślić w tym miejscu należy, że GIF orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. działa jako "instancja" merytoryczna, a więc taka, która jest zobowiązana do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy co jej istoty, z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. art. 80, art. 81 k.p.a.) oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów szczegółowych (art. 75 § 1art. 78, art. 79; art. 84, art. 89 i n. k.p.a.). Stanowi to bowiem konsekwencję przyjętego na gruncie k.p.a. modelu postępowania oraz jego logiki, z których wynika, że instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną. Skoro, jak wskazano powyżej, GIF rozpoznając na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez stronę skarżącą, nie mógł w sprawie stosować art. 138 § 2 k.p.a. to był zobligowany do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy opierając się na art. 138 § 1 k.p.a. Mógł zatem uznać, że sprawa w sposób prawidłowy została wyjaśniona i orzeczenie zostało wydane prawidłowe, co implikowałoby wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygniecie wydane w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub gdyby uznał, że nie zostały wyjaśnione i zebrane wszystkie niezbędne dokumenty do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co pośrednio wynika z uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Po dokonaniu w ramach tego postepowania niezbędnych ustaleń winien był wydać decyzję, którą albo utrzymałby w mocy zaskarżona decyzję albo też uznając, iż rozstrzygnięcie winno być inne uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w sprawie lub też po uchyleniu decyzji umorzyć postepowanie, gdy dokona ustaleń wskazujących, że w sprawie nie powinna być wydana decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – rozstrzygniecie reformatoryjne) Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że prezentowany przez GIF kierunek, a w konsekwencji rezultat, wykładni przywołanych przepisów k.p.a. nie był prawidłowy. W tym względzie bowiem przyznać należy rację argumentacji prezentowanej w skardze złożonej do Sądu. W związku z powyższym, jak również w kontekście obowiązujących w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów, stosowanie których zmierzać ma do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, GIF ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą cofnięcia zezwolenia skarżącej na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], zobowiązany będzie do wydania nie dość, że rozstrzygnięcia adekwatnego do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych to również mieszczącego się w katalogu dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu inicjowanych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. .