II OSK 626/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy B. P., po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni B. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 633/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 633/16 oddalił skargę Spółdzielni B. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 17 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr [...], wraz ze zjazdem z dróg wewnętrznych, położonych w C., gmina P.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia B. w Ł. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Spółdzielni na decyzję z [...].08.2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...], w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie tych naruszeń spowodowałoby uwzględnienie skargi; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi mimo, iż organ - SKO w Ł. - wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe wadliwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zróżnicowany charakter zabudowy w analizowanym terenie budownictwa jednorodzinnego mieszkaniowego i zagrodowego uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy kasacyjne, na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjne Spółdzielnia wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, 2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. Spółdzielnia wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że WSA potwierdził, że w analizowanym terenie są dwie działki sąsiednie, tj. nr [...], które dostępne są z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W analizie z 14.07.2016 r. ustalono, że działek o obszarze analizowanym jest 16 - o dwie działki nr [...] więcej, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak z powyższego porównania wynika analiza z 2016 r. nie jest powieleniem analizy z 17.07.2015 r. Dokonanie wadliwej oceny stanu faktycznego w sprawie przez dowolną ocenę prawidłowo przeprowadzonej analizy spowodowało w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. WSA powinien zauważyć, iż zostały naruszone przez SKO przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. opisane w skardze. Sąd nie wziął pod uwagę, że zgodnie z przyjmowanym powszechnie poglądem, prezentowanym wielokrotnie w orzecznictwie, organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co w tym przypadku nie miało miejsca. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia podniosła, że Sąd związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., swoim wcześniejszym poglądem prawnym zawartym w uprzednio wydanym w tej samej sprawie wyroku z dnia 1.10.2015 r., sygn. akt. II SA/Bk 439/15, dokonał wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która w istocie zawęża pojęcie "dobrego sąsiedztwa". NSA w wyroku z 15.07.2009 r., II OSK 1153/08, wyraził stanowisko "że norma zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy spełnieniu pozostałych warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p. pozwala ustalić warunki zabudowy już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy". Nadto NSA w wyroku z 7.06.2011 r., II OSK 952/10, wyraził pogląd, że zróżnicowany charakter zabudowy w otoczeniu planowanej inwestycji umożliwia wyznaczenie takich warunków nowej zabudowy, które zapewnią kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju oraz intensywności wykorzystania terenu. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; [...]. Powołany wyżej przepis statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażającą się w obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy na danym obszarze, w celu zachowania ładu przestrzennego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA, "Celem ww. przepisu u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy [...] cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustalenie - stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - iż w obszarze analizowanym znajduje się sąsiadująca z planowaną inwestycją i dostępna z tej samej drogi publicznej działka, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, nie skutkuje automatycznie wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestora. Występowanie w obszarze analizowanym jednego obiektu, czy nawet kilku pojedynczych obiektów o podobnych parametrach i funkcjach nie oznacza bowiem jeszcze, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania zastanego na tym terenie. Wymagać to może szerszej analizy uwzględniającej wymóg takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, przy rozważeniu wszelkich uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być zatem rozumiany jedynie w taki sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach i funkcji skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 217/17; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2056/15; z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12; z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 644/16 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy z przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego na podstawie analizy urbanistycznej wynika, że 75% działek posiada zabudowę zagrodową, 23,5% stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a 1,5% to zabudowa usługowa, to zasadnie wywiedziono w zaskarżonym wyroku, iż dominującą na analizowanym terenie jest zabudowa zagrodowa (rolnicza). W takiej sytuacji nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie całego osiedla domów jednorodzinnych stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o przeważającym charakterze rolniczym. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). Jak zauważył trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16, CBOSA, " Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [...], o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu". W judykaturze wyrażono wprawdzie również pogląd, że zasada kontynuacji dotychczasowej dominującej funkcji zabudowy nie musi oznaczać nakazu jej mechanicznego powielania, lecz dopuszcza możliwość jej uzupełnienia jednak tylko wówczas, gdy inny sposób zagospodarowania terenu będzie mógł obiektywnie bezkolizyjnie i niezakłócenie współistnieć z obecną już funkcją oraz nie ograniczy jej także w przyszłości (zob. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15; z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11- CBOSA). Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2122/16 i z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12 - CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wspomniane wyżej warunki nie zostały tymczasem spełnione. Należało bowiem podzielić ocenę Sądu I instancji, że wprowadzenie w zastaną funkcję rolniczą funkcji mieszkaniowej w postaci osiedla domów jednorodzinnych nie będzie bezkolizyjne dla jego przyszłych mieszkańców w związku z niedogodnościami wynikającymi z bezpośredniego sąsiedztwa gospodarstwa rolnego. Niemożność wzajemnego pogodzenia już obecnie obu wymienionych wyżej funkcji zagospodarowania analizowanego terenu ilustruje zresztą dobrze przywołana zasadnie przez Sąd okoliczność, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia sprzeciwia się zamiarowi realizacji budynku inwentarskiego na sąsiedniej działce należącej do J. K. - rolnika prowadzącego hodowlę bydła, który wniósł odwołanie w rozpoznawanej sprawie. W takim stanie rzeczy uzasadnione jest przyjęcie, że planowane osiedle mieszkaniowe oraz otaczające teren tej inwestycji nieruchomości rolne będą się wzajemnie ograniczać, względnie ich współwystępowanie będzie znacznie utrudnione, a tym samym brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy więc uznać za nieusprawiedliwiony. Nie zasługiwały także na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie wypada zgodzić się z oceną wyrażoną przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - orzekające w sprawie jako organ odwoławczy - rozstrzygnęło bowiem sprawę kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), rozpatrzyło cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena nie naruszała art. 80 k.p.a. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji nie kwestionował twierdzeń skarżącej Spółdzielni, która wykazywała, że 16 działek z obszaru analizowanego posiada zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie trafnie Sąd zauważył, że nie zmienia to wniosku wynikającego z analizy urbanistycznej, że ok. 75% działek posiada rolniczą zabudowę zagrodową. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność dotycząca dokładnej liczby działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (16 czy 14) nie mogła mieć zatem wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w sytuacji, gdy niepodważalny pozostaje fakt, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa zagrodowa. Podobnie jako chybiony należało potraktować zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, a który uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy (rozstrzygnięcie merytoryczno - reformacyjne). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, SKO w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy P., oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z powodu odmiennej, niż organ I instancji, oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Natomiast brak przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego lub istotne nieprawidłowości w tym zakresie związane z naruszeniem przepisów postępowania mogą stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie SKO w Ł. nie wydało jednak decyzji typowo kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), lecz decyzję reformacyjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ orzekło co do meritum, uznając zarazem, że nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należało również przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie rozstrzygnął, że skarga Spółdzielni B. nie zasługiwała na uwzględnienie, uznając za niezasadne podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a przy tym tak samo oceniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, orzekł prawidłowo o jej oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych (p.p.s.a.) nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.