II OSK 1138/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 368/16 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w W.Oddział w T. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [..] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. na rzecz [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Rz 368/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [..] S.A. Oddział w T.na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [..] lutego 2016r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] stycznia 2011r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Na skutek pisemnej interwencji Spółki [..] S.A. Oddział w T. (dalej: "Spółka") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w S. z dniem [..] czerwca 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej w S. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[..] (działka nr [..]) z gazociągiem wysokoprężnym relacji [..]. W toku postępowania organ ustalił, że sporna altana została nabyta w 1987 r. przez W. P., który w 1990 r. dokonał jej przebudowy. Z kolei gazociąg został wybudowany w 1963 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestor dysponował wyłącznie decyzją o zezwoleniu na wejście w teren. Ogród działkowy "[..]" urządzono na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [..] listopada 1968 r. oraz z dnia [..] kwietnia 1971r. W dokumentach założycielskich ogrodu z lat 1968 - 1971 brak było jakichkolwiek informacji, że przez ten teren przebiega gazociąg, który na mapę zasadniczą został naniesiony w 1978r. W ocenie organu budowa spornej altany zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak wybudowano ją w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał W. P. rozbiórkę stanowiącej jego własność altany murowanej. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([..]WINB) decyzją z dnia [..] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Rz 638/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję [..]WINB z dnia [..] kwietnia 2013r. Sąd wskazał, że normy branżowe nie stanowiły przepisów techniczno-budowlanych, które miały moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży. Zatem w dacie realizacji spornej altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia obiektów w określonej odległości od gazociągu, tym samym brak jest podstaw do tego, aby wywodzić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z samego faktu usytuowania altany w odległości mniejszej niż wynika to z norm branżowych. Zagrożenie to musi wynikać z zebranego materiału dowodowego. Tymczasem altana była wykorzystywana od 30 lat w ramach ogrodu działkowego i nie były podejmowane wobec takiego stanu żadne działania. Jednocześnie Sąd podniósł, iż zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia mogłoby dla organów nadzoru budowlanego stanowić asumpt do podejmowania odpowiednich środków. Sąd wskazał również, że w trakcie postępowania legalizacyjnego gazociągu sporządzona została ekspertyza przez zespół specjalistów z Akademii [..] w K. dotycząca stanu technicznego gazociągu, której dołączenie do akt byłoby zasadne. Nadto organ powinien rozważyć możliwość powołania biegłego, który wypowiedziałby się na okoliczność zagrożenia, jakie wobec gazociągu wywołuje altana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 332/14 oddalił wniesione od powyższego wyroku skargi kasacyjne, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Decyzją z dnia [..] lutego 2016r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] stycznia 2011r. i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wykazanie innego zagrożenia bezpieczeństwa z uwagi na zbyt bliską odległość altany od gazociągu nie jest możliwe, a organ nie dysponuje dowodami, że jej lokalizacja wyczerpuje znamiona stanu opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Z treści ekspertyzy technicznej wynika, że gazociąg samoistnie nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska. Organ wskazał, że nie ma możliwości powołania biegłego, gdyż takie uprawnienie nie wynika z Pr. bud. Nadto w sytuacji umorzenia postępowania nie było potrzeby ustalania czy W. P. należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 Pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga wniesiona od powyższej decyzji przez [..] S. A. zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych oraz nie poczynił pełnych i wyczerpujących ocen na tle przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W aktach sprawy brak jest opinii technicznej na wyniki której powołał się organ, nadto jest ona niewystarczająca dla stwierdzenia okoliczności, czy sporna altana aktualnie zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia bądź środowiska. Zdaniem Sądu organ nie uwzględnił również wiążących zaleceń Sądu w zakresie ustaleń faktycznych i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Błędnie przyjął, że nie ma w tym zakresie podstaw prawnych. Nadto nie mając definitywnego przesądzenia, czy usytuowanie altany stanowi źródło zagrożenia nie mógł przyjąć, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Sąd uznał również, że należało uwzględnić treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organ powinien ponadto dokonać aktualizacji statusu stron postępowania i ustalić czy [..] jest nadal użytkownikiem wieczystym gruntu. W skardze kasacyjnej [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. 1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, brak związania wykładnią prawa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt: II OSK 332/14 oraz niezastosowanie się do oceny prawnej sprawy wyrażonej w tym wyroku i w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Rz 638/13 oraz uznanie, że to organ odwoławczy nie uwzględnił (...) w sposób prawidłowy wiążących zaleceń sądu administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 84 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 81c ust. 2 i 4 Pr. bud. oraz art. 28 kpa w zw. z art. 52 Pr. bud. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: 1.) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. poprzez uznanie, że organ odwoławczy dokonał częściowo wadliwej wykładni i przedwczesnej negatywnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy, 2.) naruszenie § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez jego zastosowanie w sprawie, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 332/14. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 84 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Wbrew przyjętemu w zaskarżonym wyroku stanowisku organ odwoławczy przeprowadził postępowanie prawidłowo a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Brak w postaci dołączenia do akt ekspertyzy technicznej gazociągu, mógł być przez Sąd uzupełniony, poprzez wezwanie organu do jej przedłożenia, był to bowiem dokument, który istniał w chwili wydania decyzji i podlegał ocenie organu, co wprost wynika z uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Słusznie wskazał skarżący kasacyjnie organ, że był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi we wcześniejszych wyrokach, które zostały wydane w niniejszej sprawie, a z których wynikało, że w momencie budowy altany nie było przepisów regulujących odległości wznoszonych obiektów od gazociągów, a normy branżowe na które wskazywał operator nie były w tym zakresie wiążące. Zasadnie skarżący organ zwrócił również uwagę, że nie został zobowiązany do powołania biegłego wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, a jedynie zobligowany do rozważenia takiej możliwości, co też uczynił. Jednocześnie w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną sporządzoną na potrzeby postępowania legalizacyjnego gazociągu uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż lokalizacja altany stwarza zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie stanowisko uznać należało za prawidłowe w świetle wniosków powołanej ekspertyzy, które jednoznacznie wskazują, że istniejąca w pobliżu gazociągu zabudowa nie wpływa bezpośrednio na gazociąg, który również sam z siebie nie stanowi takiego zagrożenia. Zasadnie również organ przyjął, że umarzając postępowanie nie musiał ustalać, czy aktualnie zarządzający altaną jest osobą, na którą można nałożyć obowiązek rozbiórki. Trafne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem błędnie Sąd I instancji przyjął, że organ dokonał wadliwej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz nie zastosował § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 332/14 organ dokonał indywidualnej oceny, czy lokalizacja przedmiotowej altany stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, uwzględniając przy tym, że zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia spowodowane zbyt bliską odległością może uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki obiektu legalnie wzniesionego. Nie stwierdzając istnienia takiego zagrożenia uznał, że brak jest przesłanek z art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie stanowisko uzasadnia również fakt, że zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w powołanym przepisie nie można wywodzić jedynie z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego w zbliżeniu do gazociągu, na co również zwrócił uwagę NSA w wydanym w sprawie wyroku. W ocenie składu orzekającego nie można tego również wywodzić z przepisów rozporządzenia, bowiem przepisy wykonawcze, o ile nic innego nie zawarto w delegacji do ich wydania, nie mogą służyć wyjaśnianiu wrażeń ustawowych. Delegacja zwarta w art. 7 Prawa budowlanego nie zawiera upoważnienia do tego, aby przepisy techniczno-budowlane, w tym dotyczące sieci gazowych i ich usytuowania, mogły stanowić podstawę do wyjaśniania określeń ustawowych. Nie jest więc dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowanie "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska", poprzez odwołanie się do przepisów technicznych regulujących kwestię stref ochronnych budowanego gazociągu ( por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 1778/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP byłaby sytuacja, w której do legalnie wzniesionego obiektu budowlanego w zgodzie z obowiązującymi w chwili jego realizacji przepisami prawa, prowadzi się postępowanie administracyjne mające na celu dostosowanie tego obiektu, do aktualnie obowiązujących stref ochronnych gazociągu (zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej), zmierzające w zasadzie do rozbiórki legalnie wzniesionego obiektu budowlanego. Chybiony natomiast okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 170 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., ponieważ nie uchylenie decyzji organu I instancji przez Sąd rozpoznający wcześniej sprawę nie oznacza, że nie jest możliwa jej późniejsza kontrola w toku ponownie prowadzonego postępowania sądowego. W sytuacji bowiem ponownego rozpoznania sprawy, gdy Sąd stwierdzi podstawę do uchylenia decyzji odwoławczej, może zastosować art. 153 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2360/11, LEX nr 1337339). Taka przeszkoda istniałaby w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez NSA i związania wykładnią na podstawie art. 190 p.p.s.a. co w praktyce wyklucza możliwość stosowania postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 15 listopad 2012r. sygn. akt II OSK 1249/11, LEX nr 1291872), ale z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Jednocześnie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut [..] S.A. naruszenia przez organy art. 4 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1961r., bowiem kwestia ta został już jednoznacznie przesądzona we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie i w tym zakresie wiąże zarówno organy jak i Sąd rozpoznający sprawę. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.