II OSK 908/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1023/16 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Gl 1023/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi W. G., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej usunięcia bramy wjazdowej do posesji ul. [...] w J., w pozostałej zaś części skargę oddalił. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. W. G., jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...]w J., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o wydanie decyzji nakazującej usunięcie bramy wjazdowej do posesji nr[...]przy tej ulicy z miejsca obecnego jej posadowienia oraz wymianę kostki nawierzchni drogi na dojeździe do granicy działki przy ul. [...] z koloru czerwonego na kolor szary. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że w związku z wnioskiem W. G. w dniu 31 maja 2016 r. została przeprowadzona kontrola wykonanych robót ogrodzenia posesji położonych w J. przy ul. [...] i 4 oraz zabudowania bramy wjazdowej do posesji nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli w terenie w zakresie legalności oraz zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę wykonanego ogrodzenia oraz drogi dojazdowej do posesji położonych przy ul. [...] stwierdzono, iż roboty wykonane zostały na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] września 2000 r. zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Roboty zostały wykonane zgodnie z ww. decyzjami i w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20 m, bramy otwierają się do środka, a kolor nawierzchni jest wyborem inwestora. Zmiana koloru kostki nie jest naruszeniem prawa ani odstępstwem istotnym zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Ponieważ naruszenie prawa nie zostało potwierdzone, brak jest podstaw, jak stwierdził PINB w J., do podejmowania czynności organu nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy. W zażaleniu na to postanowienie W. G. podniósł, że brama wjazdowa na posesjach powinna być usytuowana we właściwym miejscu. Natomiast usytuowanie bramy wjazdowej na posesji nr [...] przy ul. [...] wraz z zaznaczonym zjazdem uniemożliwia mu dostęp do drogi publicznej. Zaznaczenie tego zjazdu kolorem czerwonym powoduje konflikt pomiędzy nim a współwłaścicielami nieruchomości nr [...] co do prawa parkowania na tym zjeździe. Przy sytuowaniu bramy na działce sąsiedniej pominięto całkowicie względy bezpieczeństwa. Kierowcy pojazdów opuszczających posesję nr [...] pozbawieni są wymaganej prawem widoczności jego zjazdu. W piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. W. G. dodatkowo podniósł, że gdyby przyjąć, iż istnieje zjazd zarówno do jego działki, jak i do posesji nr [...] to takie zakończenie nieprzelotowego odcinka drogi naruszałoby wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 43 poz. 430). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, odnosząc się do rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta J. o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...] września 2000 r. dla inwestycji "Osiedle Domów Jednorodzinnych ul. [...]w J.", zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., w ogrodzeniu zewnętrznym nieruchomości małżonków [...] przewidziano bramę wjazdową, która została uwidoczniona w projekcie zagospodarowania terenu linią łamaną, oznaczającą zgodnie z legendą: bramę wjazdową, furtkę wejściową i furtkę do śmietnika. Gdy chodzi o kolor kostki nawierzchni, to w opisie technicznym tego projektu widnieje zapis, że "wjazdy do posesji należy wykonać z kostki betonowej grubości 8 cm koloru czerwonego (...)." Oznacza to, że kolor kostki odpowiada kolorowi, jaki został wskazany w projekcie. W ocenie organu roboty zostały wykonane zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę i w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów, w konsekwencji czego, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w tej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było naruszeniem prawa, które jednak, jak przyjął organ odwoławczy, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazane w art. 61a k.p.a. co do istoty odpowiada decyzji o umorzeniu postępowania. Czynności kontrolne (poprzedzające wydanie takiego postanowienia) mieszczą się w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego, określonych przepisami art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego i mogą być wykonywane przed wszczęciem postępowania administracyjnego bez skutku procesowego jakim byłoby wszczęcie postępowania. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, uchylenie kontrolowanego postanowienia w przypadku, gdy widoczny jest brak przedmiotu postępowania, byłoby niecelowe i niepotrzebnie przedłużałoby termin załatwienia sprawy, nie wpływając negatywnie na prawa i obowiązki stron. Uwzględniając skargę w części dotyczącej usunięcia bramy wjazdowej do posesji ul. Jabłoniowa 2 w J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w tym zakresie postanowienia organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych, co stanowi uchybienie w postaci naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zauważył, że wnioskodawca zwracał uwagę organu nadzoru budowlanego na niewłaściwe usytuowanie wjazdu (w tym bramy wjazdowej) na posesję nr [...] przy ul. [...] w J. i w konsekwencji domagał się rozpoznania sprawy w tym zakresie przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazywał przy tym, że takie usytuowanie wjazdu i bramy wjazdowej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, w tym dla dzieci i pieszych. W konsekwencji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyjaśnienie i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem również tych zarzutów, czego jednak organy orzekające w sprawie nie uczyniły. Ograniczyły się bowiem jedynie do stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych przy realizacji spornej bramy i wjazdu z wydanymi w tym przedmiocie pozwoleniami na budowę, uznając zasadnie, że usytuowanie bramy pozwolenia na budowę nie narusza. Nie rozpoznały natomiast sprawy pod względem zgodności tych robót z obowiązującymi przepisami, w tym regulacjami wskazywanymi przez skarżącego. W tym względzie, jak stwierdził Sąd I instancji, organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze całą treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jedynie treść pkt 1 i części pkt 4, do których ograniczyły się przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd postanowień. Ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie wyczerpuje bowiem wszystkich przypadków, kiedy organy te mogą i powinny działać oraz w miarę potrzeby wszcząć postępowanie i rozpoznać sprawę w zakresie ich kompetencji. W szczególności biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego powinny rozważyć je pod kątem zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawy oraz istotnych odstępstw wykonanych robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w przepisach (pkt 4). W tym zakresie sprawa nie została w ogóle rozważona i rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sprawie należało ustalić, jaki charakter ma droga stanowiąca dojazd do obu posesji, w jakich granicach przebiega, kto jest jej zarządcą, czy zostały przez zarządcę zatwierdzone zjazdy z tej drogi do posesji nr [...] i 4 przy ul. [...], a jeżeli tak to w jakich granicach. Gdyby się okazało, że przedmiotowy odcinek drogi przynależy do drogi publicznej to należałoby ustalić, kiedy uzyskał taki status oraz czy dla takiego charakteru tego odcinka drogi wydane było pozwolenie na budowę z dnia[...] września 2000 r., zmienione decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Z odpisów tych decyzji oraz projektu budowlanego dotyczącego układu dróg i ukształtowania terenu zdaje się przy tym wynikać, że objęte były nimi drogi dojazdowe i osiedlowe nie mające charakteru dróg publicznych. W takiej zaś sytuacji brak byłoby dostatecznych podstaw prawnych do kwestionowania wjazdów na posesje nr [...] i 4 zatwierdzonych tymi decyzjami w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, aby usytuowanie tych wjazdów naruszało konkretne przepisy prawa. Gdy chodzi o względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi, to kwestia ta nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego, lecz podlega regulacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Gdyby zostało ustalone, że ww. pozwolenia na budowę obejmowały również budowę spornego odcinka drogi jako drogi publicznej, to organy nadzoru budowlanego, jak zaznaczył Sąd, powinny ocenić na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, czy usytuowanie wjazdów na posesje nr [...] i 4 oraz usytuowanie bramy wjazdowej na posesję nr [...] przy ul. [...] nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nie narusza przepisów przywoływanego wcześniej rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Sąd dodał równocześnie, że sprawa powinna zostać rozpoznana po jej formalnym wszczęciu. Wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nadto wydane rozstrzygnięcie może dotyczyć interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] nr [...], którzy powinni też mieć zapewniony w tym postępowaniu udział. Odnosząc się do żądania wymiany kostki na dojeździe do posesji przy ul. [...] z czerwonej na szarą, Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego z koloru tej kostki nie wynikają żadne uprawnienia dla użytkowników drogi. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że teren wyłożony kostką czerwoną przeznaczony jest do wyłącznego korzystania przez właścicieli poszczególnych posesji w odniesieniu do powierzchni usytuowanych poza terenem działek stanowiących ich wyłączną własność (współwłasność). W świetle akt sprawy należy przy tym przyznać rację skarżącemu, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym kostka przed bramą posesji nr [...] powinna mieć szary, a nie czerwony kolor. Przez wjazd w rozumieniu opisu technicznego projektu budowlanego (na który powołał się organ odwoławczy) oraz o którym mowa na planie sytuacyjnym dróg stanowiącym część tego projektu należy bowiem rozumieć jedynie tę część pasa drogowego, która usytuowana jest pomiędzy jezdnią a uwidocznionymi na planie sytuacyjnym dróg bramami wjazdowymi i furtkami wejściowymi na poszczególne posesje. Taka część pasa drogowego w odniesieniu do bramy wjazdowej i furtki wejściowej na posesję nr [...] zaś nie występuje, gdyż urządzenia te są usytuowane na wprost jedni, która bezpośrednio do nich przylega. Jak jednakże prawidłowo ustalił organ I instancji, odstępstwo to nie ma istotnego charakteru i nie daje podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli Sąd I instancji uchylił postanowienie z dnia 12 września 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., podczas gdy organy wydające ww. akty nie naruszyły przepisów postępowania, co uzasadniało oddalenie skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegające na tym, że Sąd I Instancji nakazał organom nadzoru budowlanego badanie zgodności z prawem robót budowlanych w zakresie, w jakim roboty te są zgodne z ostatecznym pozwoleniem na budowę, tym samym nakazując prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego stwierdzą zgodność inwestycji bądź robót budowlanych z ostatecznym pozwoleniem na budowę, są władne badać w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czy pozwolenie na budowę pozostaje w zgodzie z przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zgodność usytuowania i parametrów zjazdu z ostatecznym pozwoleniem na budowę nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku ponownego badania - w odrębnym postępowaniu - kwestii już rozstrzygniętych w ostatecznym pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego mają zatem obowiązek badać, nawet w sytuacji, w której roboty budowlane nie naruszają ustaleń ostatecznej decyzji administracyjnej, czy ta ostateczna decyzja administracyjna jest sama w sobie prawidłowa pod względem zgodności z wymogami bezpieczeństwa i przepisami. Ze stanowiskiem tym organ nie zgadza się, albowiem prawidłowa wykładnia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego mają prawo badać zgodność inwestycji z przepisami, ale tylko w takim zakresie, w jakim niezgodność z przepisami nie jest wynikiem wykonywania robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie jest możliwa ponowna weryfikacja zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi usytuowania obiektu budowlanego robót budowlanych zatwierdzonych w ostatecznym pozwoleniu na budowę oraz z nim zgodnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt pkt 4 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko organu wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przyjęta przez Sąd wykładnia powyższego przepisu obarczona była wadliwością. Miała ona związek z błędnym uznaniem, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania naprawczego może obejmować ocenę zgodności z przepisami inwestycji zrealizowanej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że przyjęta ustalenia wskazują, iż obiekt budowlany został wykonany bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, w stosunku do obiektu budowlanego objętego udzielonym pozwoleniem na użytkowanie, jeżeli nie została wyeliminowania z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę lub pozwolenie na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie korzysta z domniemania jej prawidłowości i jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Nie można z tego względu prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1108/16; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1634/15; wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. sygn. II OSK 335/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 2012/11). Powyższa zasada z zachowaniem koniecznej w tym przypadku odpowiedniości powinna także być odnoszona do sytuacji zrealizowania robót budowlanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, w odniesieniu do których zastosowanie znalazła druga forma oddania obiektu budowlanego do użytkowania, tj. zawiadomienie o zakończeniu budowy, do którego organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu (art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2611/17, zgodnie z którym właściwe rozumienie wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wzajemnej relacji postępowania naprawczego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku oddania obiektu budowlanego do użytkowania w formie przyjęcia zawiadomienia niewątpliwie do sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym nie dochodzi, niemniej skutek równoważny wydaniu pozwolenia na użytkowanie należy przypisać dokonanemu w toku postępowania naprawczego ustaleniu, że roboty budowlane inwestor wykonał zgodnie z zatwierdzonym projektem. Wniosek tego rodzaju sprawia, że legalność zrealizowanego obiektu budowlanego wynika z treści udzielonego inwestorowi pozwolenia, co uniemożliwia zakresem autonomicznego badania podejmowanego w postępowaniu naprawczym obejmować zgodności robót budowlanych z "przepisami" w znaczeniu przyjętym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jeżeli zostały one zatwierdzone wcześniejszą decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej, która korzysta z domniemania jej zgodności z prawem. Jeżeli w takim przypadku zrealizowany obiekt budowlany narusza określone wymagania, w szczególności nie spełnia warunków technicznych, jakim powinien podlegać, zastrzeżenia we właściwej formie procesowej powinny zostać skierowane względem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę jako aktu, w oparciu o który tenże inwestor zrealizował sporną inwestycję. W rozpatrywanej sprawie lokalizacja i wykonanie bramy wjazdowej stanowiącej przedmiot sporu pomiędzy właścicielami posesji położonych w J. przy ul. [...] i [...] wynikała z zatwierdzonego projektu budowlanego. W sytuacji, gdy ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane w zakresie, w jakim wskazywały, że inwestor wykonał bramę wjazdową zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem, za niedopuszczalne należy uznać, by bez wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta J.z dnia [...] września 2000 r. zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. mogło być prowadzone postępowanie naprawcze nakierowane na ustalenie zgodności z prawem rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym w zakresie usytuowania wjazdu i bramy wjazdowej. Ocena ta obejmuje również kwestie związane z zagrożeniem dla bezpieczeństwa, jakie usytuowanie bramy wjazdowej miałoby tworzyć wobec niezadowalającej widoczności pojazdów wyjeżdżających na drogę. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, by kwestię tę rozważać w oparciu o przepis postępowania art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że możliwość ingerencji w sferę działań inwestora z uwagi na powodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia jest ograniczona zakresem zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten daje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego względem robót budowlanych "wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Niezależnie od językowego brzmienia przepisu, uprawnia również, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do oceny zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia co do robót już zakończonych. W rozpatrywanej sprawie Sąd przyjął założenie, że drogi osiedlowe i dojazdowe w dacie wydania pozwolenia na budowę nie miały charakteru dróg publicznych. W uzasadnieniu wyroku zawarł jednak stwierdzenie, że gdyby się okazało, że przedmiotowy odcinek drogi przynależy do drogi publicznej, to należałoby ustalić, kiedy uzyskał taki status oraz czy dla takiego charakteru tego odcinka drogi wydane było pozwolenie na budowę. Analizując treść uzasadnienia wyroku należy stwierdzić, że wyrażona w nim wątpliwość miała charakter jedynie hipotetyczny i wynikała z braku wyraźnego odniesienia się organu do tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu. Tymczasem, by uznać, że zasadnym jest wyjaśnienie kwestii klasyfikacji drogi przy której położne są obie nieruchomości, Sąd powinien wykazać, że jego wątpliwości mają charakter realny a ich źródło stanowią konkretne dowody. Sprzeciwienie się stanowisku nakazującemu prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny sprawia, że w sprawie za uzasadnione należało uznać również oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił punkty pierwszy i trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie rozpoznał skargę W. G., uznając ją za niezasadną, co skutkowało jej oddaleniem (art. 151 p.p.s.a), w pozostałym zaś zakresie skargę kasacyjną oddalił (art. 184 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia od skarżącego na rzecz [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.