I SAB/Wa 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. P. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 19 grudnia 2015 r. (k-29 akt sądowych), uzupełnionym pismem z 18 kwietnia 2016 r. (k-9 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 11 listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2015 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosków skarżącego, decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] odmówił wygaszenia własnych postanowień z [...] maja 2015 r. nr [...], z [...] czerwca 2015 r. nr [...] i z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję z [...] września 2015 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji wskazując, że przepisy nie przewidują prowadzenia postępowania w trybie art. 162 § 1 K.p.a. w odniesieniu do postanowień, a tym samym prowadzenie takiego postępowania było niedopuszczalne. Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2145/15), a następnie w dniu 11 listopada 2015 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2015 r. Z kolei pismami z 17 listopada 2015 r. wystąpił o uchylenie i zmianę tej decyzji w trybie art. 163 K.p.a., o udostępnienie uwierzytelnionej kopii akt sprawy nr [...], o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego, o wyjaśnienie wątpliwości w jej treści, o sprostowanie błędów pisarskich w treści tej decyzji, o stwierdzenie jej nieważności oraz o jej wygaszenie. Pismem z 15 grudnia 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z 11 listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z [...] października 2015 r. nr [...], natomiast w dniu 19 grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku (skargę uzupełniono następnie pismem z 18 kwietnia 2016 r.). W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie rozpoznał ww. wniosku. Wobec powyższego wniósł o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że działania skarżącego są próbą sparaliżowania organu administracji publicznej i nie mają nic wspólnego z jakimkolwiek merytorycznym żądaniem z zakresu pomocy społecznej. W tej sytuacji żądania skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 21 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/15 skargę tę oddalił. Mimo powyższego w dniu 11 października 2015 r. skarżący, choć decyzja z 29 października 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (z którego skarżący skorzystał), wystąpił również z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją (niniejsza sprawa I SAB/Wa 799/16 i I SO/Wa 686/16). Wniosek taki był zatem niedopuszczalny, a skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należało za niezasadną. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że szeregiem kolejnych wniosków z 17 listopada 2016 r. skarżący wystąpił do organu także o udostępnienie uwierzytelnionej kopii akt sprawy nr KOC/6119/Op/15 (I SAB/Wa 795/16 i I SO/Wa 690/16), o uchylenie i zmianę decyzji z 29 października 2015 r. w trybie art. 163 K.p.a. (I SAB/Wa 794/16 i I SO/Wa 689/16), o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją (I SAB/Wa 796/16 i I SO/Wa 691/16), o wyjaśnienie wątpliwości w jej treści (I SAB/Wa 798/16 i I SO/Wa 693/16), o sprostowanie błędów pisarskich w treści tej decyzji (I SAB/Wa 807/16 i I SO/Wa 687/16), o stwierdzenie jej nieważności (I SAB/Wa 808/16 i I SO/Wa 688/16) oraz o jej wygaszenie (I SAB/Wa 797/16 i I SO/Wa 692/16). W ocenie Sądu z powyższych działań skarżącego wynika, że nie chodzi mu o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei instytucja przewidziana w art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad [...] spraw P. S.). Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadużyciem prawa jest więc wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to również z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że decyzja z 29 października 2015 r. podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznając ją za prawidłową, prawomocnym wyrokiem z 21 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/15 oddalił skargę P. S. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.