I SA/Sz 1072/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego poprzez wniesienie wkładu pieniężnego do spółki S. w D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącego Powiatu kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Powiatu– dalej jako "Zarząd Powiatu" podjął w dniu 25 lipca 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego poprzez wniesienie wkładu pieniężnego do spółki Szpital w [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zarząd Powiatu wskazał jako podstawę prawną działania § 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, poz. 3306). W § 1 uchwały Zarządu Powiatu wyraził wolę podwyższenia kapitału zakładowego spółki Szpital w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, tj. o kwotę [....] zł, poprzez utworzenie nowych [...] udziałów o wartości nominalnej [...] zł każdy oraz objęcia ich przez Powiat w [...] po cenie nominalnej. Uchwałą Nr [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] – dalej jako "Kolegium RIO", na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) – dalej jako "u.s.p." oraz art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) – dalej jako "u.r.i.o." stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały Zarządu Powiatu z dnia 25 lipca 2016 r. Kolegium RIO badając wstępnie uchwałę Zarządu Powiatu powzięło wątpliwość, co do jej zgodności z przepisem art. 240a ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – dalej jako "u.f.p.". W toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Kolegium RIO ustaliło, że Powiat w [...] pozostaje w toku realizacji programu postępowania naprawczego i na tej podstawie dotyczą go ograniczenia wynikające z przepisu art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p. Zdaniem Kolegium RIO podwyższenie kapitału zakładowego Szpitala w [...] Sp. z o.o. w celu pozyskania przez spółkę wkładu pieniężnego jest finansowanym ze środków własnych zadaniem nieobowiązkowym powiatu, które podlega reglamentacji w związku ww. przepisem u.f.p. i jako takie powinno być ograniczone. Normę tę narusza podjęcie przez Zarząd Powiatu opisanego zadania w toku realizacji programu naprawczego. Ponadto wskazano, że do złamania ww. nakazu nie uprawnia także wykorzystanie wypracowanej przez Powiat w [...] nadwyżki budżetowej. Kolegium RIO uzasadniało, że w budżecie Powiatu w [...] środki stanowiące wkład pieniężny na pokrycie podwyższenia kapitału w spółce stanowić będą wydatki majątkowe, które nie są objęte ustawowym ograniczeniem. Jednakże w opinii Kolegium RIO, faktycznie posłużą one pokryciu kosztów bieżącej działalności spółki (w tym ponoszonych strat). Przedstawiciele Powiatu w trakcie posiedzenia Kolegium RIO podkreślili trudną sytuację finansową Szpitala w [...] oraz potrzebę jego utrzymania, a także dużo lepszy niż zakładano wynik wpływów z tytułu opłat eksploatacyjnych za wydobywanie węglowodorów (związanych z odwiertami dokonywanymi w okolicach [..]. Kwota wpływów przewyższa kwotę przewidzianą na wniesienie wkładu. Kolegium RIO, po ostatecznym zbadaniu przedmiotowej uchwały uznało ją za niezgodną z prawem i stwierdziło jej nieważność. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], Zarząd Powiatu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazywał na naruszenie: – art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyrażenie przez Zarząd Powiatu woli podwyższenia kapitału zakładowego spółki - Szpital w [...] sp. z o.o. poprzez utworzenie nowych udziałów i pokrycia ich wkładem pieniężnym w łącznej wysokości [...] zł. narusza nakaz ograniczania w trackie realizacji programu naprawczego realizacji zadań innych niż obligatoryjne finansowanych ze środków własnych; – art. 77 u.s.p. przez objęcie nadzorem uchwały Zarządu Powiatu z przekroczeniem kryterium legalności nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Skarżący zakwestionował argument Kolegium RIO, że wniesienie wkładów pieniężnych na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego nie jest działaniem obligatoryjnym samorządu powiatowego i jako takie powinno być ograniczone zgodnie z art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p. Skarżący wskazał na istotę programu naprawczego oraz nakaz ograniczenia realizacji zadań innych niż obligatoryjne. Skarżący, wskazując na treść art. 236 ust. 4 u.f.p. wskazał, że pokrycie i objęcie udziałów stanowi wydatek majątkowy, a nie bieżący i jako taki nie wpływa na relację określoną w art. 241-244 u.f.p. Planowany wydatek majątkowy nie został ograniczony w uchwalonym programie naprawczym. Dodatkowo Skarżący wyjaśnił, że środki finansowe przeznaczone na ten cel pochodzą z ponadplanowych dochodów bieżących Powiatu w [...], tj. opłaty za wydobyte węglowodory. Zdaniem Skarżącego, wykonywanie zadania publicznego – ochrony zdrowia w okresie obowiązywania programu naprawczego przez przedmiotowe podwyższenie kapitału zakładowego i pokrycie nowych udziałów w spółce jest dozwolone. Planowane czynności składają się na realizację obligatoryjnego zadania powiatu we ww. zakresie. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale z dnia 24 sierpnia 2016 r. Zdaniem Kolegium RIO, przedmiotowa uchwała została zbadana w zakresie właściwości organu pod kątem zgodności z prawem, a więc z zachowaniem kryterium legalności. Kolegium RIO wskazało, że strony różnie rozumieją cel programu postępowania naprawczego, realizowanego przez Powiat w [...]. Zarząd ogranicza cel postępowania naprawczego wyłącznie do możliwości zachowania relacji określonych przepisami art. 242-243 u.f.p. przy uchwaleniu dokumentów planistycznych (budżetu i wieloletniej prognozy finansowej), stąd też ponoszenie wydatków majątkowych nie zagraża tak rozumianemu celowi. Zdaniem Kolegium RIO natomiast celem postępowania naprawczego jest poprawa sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, a relacje normowane wskazanymi przepisami są narzędziem służącym osiągnięciu tego celu i jednocześnie miernikiem stopnia jego realizacji. Tym samym Kolegium RIO uznało, że działanie zmierzające do uniknięcia stosowania przepisów art. 242-243 u.f.p., reglamentujących określone wartości, w tym wartość wydatków bieżących, należy uznać za obejście przepisów prawa. Przeprowadzenie w toku realizacji programu postępowania naprawczego czynności podwyższenia kapitału zakładowego, Kolegium RIO oceniło jako naruszenie ograniczenia wynikającego z art. 240 u.f.p. W tym zakresie powtórzyło argumenty zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W dniu 14 listopada 2016 r. złożone zostało w WSA w [...] pismo Skarżącego, w którym podniósł zarzut niewłaściwości do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Skarżącego, w świetle przepisów u.r.i.o., Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] nie miała kompetencji do badania przedmiotowej uchwały pod względem legalności. Na rozprawie pełnomocnik Kolegium Izby wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zadane pytanie wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia, oprócz wskazanej w uchwale, stanowi także art. 171 Konstytucji RP. Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia, który wyznaczono na dzień 8 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, na mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a przedmiotem tej kontroli jest ocena samego aktu nadzoru co do jego zgodności z prawem, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Sąd administracyjny zaś, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, stosownie do art. 148 p.p.s.a., uchyla ten akt. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze, lecz mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO (podjęte w formie uchwały) stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego poprzez wniesienie wkładu pieniężnego do spółki Szpital w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Konstytucja RP"), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucji RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi, że "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Tak kategoryczny przepis konstytucyjny, nieprzewidujący żadnych wyjątków, rodzi wniosek, że obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest tylko nadzór prawny. To oznacza, że niedopuszczalny jest nadzór nad wykonywaniem zadań własnych i zleconych z zakresu administracji rządowej sprawowany na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Zadania samorządu dzielą się na własne i zlecone. A zatem, organy samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi - jest to wyraz władztwa samorządowego. Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio z lokalnych wspólnot samorządowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też wywodzi się podział zadań na własne i powierzone. Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (merytorycznej) ingerencji organów państwowych. Jak już wyżej wskazano, ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru na podstawie kryterium legalności (art. 171 ust.1 Konstytucji RP), polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru z punktu widzenia legalności przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw objętych ich właściwością, w art. 78 ust. 2 u.s.p. ustawodawca nałożył na starostę obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał objętych zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Wskazać należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały, Kolegium RIO powołało przepisy art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) – dalej jako "u.r.i.o.". Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia, oprócz ww. przepisów, stanowi także art. 171 Konstytucji RP. Według Kolegium RIO, przytoczone przepisy, a w szczególności przepis art. 171 Konstytucji RP, pozwalają na stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego przez wniesienie wkładu pieniężnego do spółki Szpital w [...] Sp. z o.o. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami organu powiatu przez organ nadzoru. Zgodnie z nim uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności powyższych aktów w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1, przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a w myśl art. 18 ust. 3 u.r.i.o. w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa będzie rozpatrywana przed kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.r.i.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.r.i.o, działalnością nadzorczą zostały objęte uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Z brzmienia przywołanego uregulowania wynika, że intencją ustawodawcy było wytyczenie zakresu właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy ustalaniu kompetencji nadzorczych organu uwzględnić należy okoliczność, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady legalizmu (praworządności). W stosunkach między powiatem a Kolegium RIO obowiązuje zasada praworządności zawarta w art. 7 Konstytucji RP stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podmiot publiczny może więc czynić jedynie to, na co zezwala mu prawo. Zatem przepis prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii, czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta, w stosunku do nadzoru nad działalnością powiatu - jak już wyżej wskazano - wyrażona w art. 171 ust.1 Konstytucji RP powtórzona jest w art. 77 u.s.p., i doprecyzowana w art. 76 ust. 2 u.s.p., w myśl której organy nadzoru mogą ingerować w działania powiatu jednakże "tylko w przypadkach określonych ustawami". Oznacza to, że organy nadzoru nie są uprawnione do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego – poza normę kompetencyjną. Zdaniem Sądu, skoro art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia szczegółowo kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które podlegają badaniu przez regionalne izby obrachunkowe w ramach właściwości rzeczowej organu (katalog zamknięty), to należy uznać, że tylko w tym zakresie przedmiotowym zarządzenia i uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej. Treść przepisu art. 11 ust. 1 u.r.i.o. pozwala na przyjęcie, że dokonując jego wykładni należy uwzględnić przewidziane przez ustawodawcę dookreślenia (doprecyzowania, ograniczenia zakresowe) odnoszące się do zakresu właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych. Sąd zwraca uwagę na sposób formułowania przez ustawodawcę w analizowanym przepisie omawianego zakresu. Otóż ustawodawca w pkt 1 i 2 odniósł się odrębnie do procedury uchwalania budżetu i jego zmian (pkt 1) oraz budżetu i jego zmian (pkt 2). Założyć należy, że racjonalny ustawodawca regulując właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych nie zastosowałby ww. rozwiązania, uznając, że organ nadzoru właściwy jest ogólnie w zakresie spraw dotyczących budżetu. Skoro przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia ściśle określone kategorie spraw, w których organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały podlegające badaniu przez regionalne izby obrachunkowe, to należy przyjąć, że tylko te uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej Kolegium RIO. Nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych występujących w danej jednostce samorządu terytorialnego, lecz tylko ściśle przewidziany przez ustawodawcę zakres (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 418/16; wyrok WSA w [...] z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 930/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady znajdują zastosowanie do art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o., wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, zgodnie z którym w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego tylko i wyłącznie w sprawach ściśle dotyczących wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Nie dotyczy zatem uchwały podjętej w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego poprzez wniesienie wkładu pieniężnego do spółki kapitałowej, w której wspólnikiem jest powiat. Zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie mieści się bowiem w zakresie spraw objętych art. 11 ust.1 pkt 7 u.r.i.o, który jest częścią regulacji enumeratywnie określającej granice właściwości nadzorczej pomiędzy wojewodami, a regionalnymi izbami obrachunkowymi. Sprawa uregulowana przedmiotową uchwałą Zarządu Powiatu nie może zostać potraktowana jako sprawa dotycząca wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian, ta bowiem jest odrębnie uregulowana przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 226 i następne). Ponadto, mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że Kolegium RIO nie wyjaśniło, jak ustaliło swoją właściwość rzeczową w oparciu o zastosowaną w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przesłankę z art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Kolegium RIO w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentowało jedynie, że Zarząd Powiatu dopuścił się naruszenia art. 240a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – dalej jako "u.f.p.". Zdaniem Sądu, zastosowany przepis art. 240a u.f.p. nie przesądza o rzeczowej właściwości organu nadzoru, a poza tym Kolegium RIO nie wykazało w niniejszej sprawie, że przepis art. 240a u.f.p. stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu. Tym samym uznać należało, że uchwała Zarządu Powiatu nie kwalifikuje się jako wydana w sprawie w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.r.i.o., a tym samym nie znajduje się w zakresie kompetencji nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej, a więc nie podlegało nadzorowi sprawowanemu przez Kolegium RIO. Sąd dostrzegł również podniesiony przez pracownika regionalnej izby obrachunkowej na rozprawie argument, zgodnie z którym o właściwości rzeczowej organu nadzoru w niniejszej sprawie przesądza art. 171 Konstytucji RP. Oprócz podniesionych już wyżej uwag co do tego przepisu konstytucyjnego podkreślić nadto należy, że Konstytucja RP wyznacza podstawowe elementy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, określając jego zakres i kryterium. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzorem objęto działalność jednostek samorządu terytorialnego bez żadnych kwalifikujących ją przymiotników, zatem działalność jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 171 ust. 1 Konstytucji RP podlega konkretyzacji w przepisach ustawowych, co w rozpoznawanej sprawie należy odnieść do art. 76 ust. 1 i 2 u.s.p. Regulacje ustawowe przesądzają o tym, że nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter przedmiotowy – dotyczy działalności jednostek samorządu terytorialnego w ograniczonych ustawami sprawach, a nie samych tych podmiotów prawa. Dopiero poszczególne przepisy prawne ustawy, regulujące określone rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych, wprowadzają pewne ograniczenia (por. M. Prus, Skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, C.H.BECK, Warszawa 2014 r.). W tym zakresie wskazać należy, że - jak już wyjaśniono wyżej - u.r.i.o. rozróżnia i rozgranicza sferę uprawnień nadzorczych i sferę uprawnień kontrolnych izb obrachunkowych oraz podmiotowy i przedmiotowy zakres kontroli i nadzoru. Niedopuszczalna jest tym samym rozszerzająca wykładnia przepisów kompetencyjnych. Fundamentalną zasadą państwa prawa jest zasada, że kompetencji organu administracji państwowej do działań władczych (w tym uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały organu j.s.t.) nie można domniemywać. (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r., Nr 1/94 OTK 1994, nr 2 poz. 47; wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1090/93 – LEX nr 25995; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 1748/04 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje na treść Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzoną w Strasburgu dnia 15 października1985 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tego aktu, wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonywanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2). Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić (ust. 3). Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 261/07, zgodnie z którym podstawowe znaczenie dla określenia i determinacji zakresu kompetencji nadzorczych zarówno wojewody, jak i regionalnych izb obrachunkowych, ma użyte w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i przepisach ustaw samorządowych pojęcie "w sprawach finansowych". Sąd podkreślił, że pojęcie to nie ma definicji legalnej. W związku z tym katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych na podstawie art. 11 u.r.i.o., choć można uznać za wyczerpujący w stosunku do podstawowych zagadnień finansowych (przede wszystkim budżetowych) samorządu terytorialnego, nie jest katalogiem całkowicie zamkniętym (por. J. Dytko, Kompetencje wojewody a kompetencje regionalnej izby obrachunkowej w nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego w: Finanse Komunalne Nr 7-8/2007). Sąd w przytoczonym rozstrzygnięciu podkreślił, że dopóki nie ma legalnej definicji pojęcia "spraw finansowych", dopóty nie można tego pojęcia, a co za tym idzie kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, zawężać poprzez domniemanie kompetencji wojewody i interpretować wyłącznie przez pryzmat art. 11 u.r.i.o., przy zastosowaniu jedynie wykładni literalnej użytych określeń, a z pominięciem innych metod wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej. W tym zakresie NSA uznał, że o uprawnieniach nadzorczych stanowi nie tylko u.r.i.o. (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 11), lecz także przepisy innych ustaw, a przede wszystkim art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, której przepisy zgodnie z art. 8 Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia w ww. sprawie była uchwała Rady Gminy w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej z budżetu gminy w kontekście art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, nie był związany granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd zbadał, czy Kolegium RIO powołało w uchwale prawidłową podstawę prawną. Błędne wprawdzie powołanie w uchwale podstawy prawnej nie skutkuje brakiem właściwości regionalnej izby obrachunkowej w sprawie. Jednakże w świetle art. 11 ust. 1 u.r.i.o., zastosowanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały kolegium RIO, nie było podstaw do uznania, aby przedmiot uchwały objętej postępowaniem nadzorczym odpowiadał którejkolwiek z podstaw w nim zamieszczonych. Kolegium RIO, w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazało, jako przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu, art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p., zgodnie z którym w okresie realizacji postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego ogranicza realizacje zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych. Wyjaśnić należy zatem, czym w rozumieniu u.f.p. jest "program postępowania naprawczego". Zgodnie z art. 240a ust. 1 u.f.p., w razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244, oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kolegium regionalnej izby obrachunkowej wzywa jednostkę samorządu terytorialnego do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu celem zaopiniowania do regionalnej izby obrachunkowej, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania. W dniu 30 stycznia 2014 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie programu postępowania naprawczego Powiatu [...]. W założeniach programu naprawczego wskazano, że jego celem jest zmniejszenie planu wydatków bieżących poprzez działania naprawcze w latach 2014-2016 z przeznaczeniem na wcześniejszy wykup obligacji i na wydatki majątkowe. Ustawa o finansach publicznych definiuje "wydatki majątkowe" jako wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego (art. 124 ust. 4 pkt 1) oraz wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki (art. 124 ust. 4 pkt 2). Ponadto podkreślić należy, że program postępowania naprawczego zmierza do ograniczenia wydatków bieżących, które obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; zakupy towarów i usług; koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Celem programu naprawczego nie jest ograniczanie wydatków majątkowych powiatu. Kolegium RIO podniosło w zaskarżonej uchwale, że przedmiotowe środki faktycznie stanowić będą wydatki bieżące związane z kosztami bieżącymi działalności dokapitalizowanej spółki. Podkreślić należy, że wydatki ponoszone przez j.s.t. nie mogą należeć jednocześnie do kategorii wydatków majątkowych i bieżących. Tym samym argumentacja przedstawiona przez Kolegium RIO jako, że nie jest przekonująca, nie zasługuje w tym zakresie na uwzględnienie. Ponadto, Sąd odnosząc się do ograniczeń, którym podlegają działania jednostki samorządu terytorialnego w trakcie realizacji programu postępowania naprawczego wskazuje, że ograniczenie dotyczy realizacji zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych. Kolegium RIO podkreśliło w zaskarżonej uchwale, że stosownie do przepisów u.s.p., do zadań powiatów należy ochrona zdrowia, które należy uznać za zadanie obowiązkowe. Wskazało także, że za obligatoryjne, przy spełnieniu określonych przesłanek, uznać można także tworzenie i prowadzenie przez powiaty szpitali, które mogą funkcjonować w różnych formach organizacyjnych określonych ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Okoliczności te nie są kwestionowane. Dalej Kolegium RIO podkreśliło w zaskarżonej uchwale, że podwyższenie kapitału zakładowego spółki w celu pozyskania przez nią wkładu pieniężnego jest finansowanym ze środków własnych zadaniem nieobligatoryjnym powiatu. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Ponadto w art. 6 u.s.p. ustawodawca określił przykładowy zakres zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Działalność powiatu w zakresie ochrony zdrowia podlega regulacjom ustawy o działalności leczniczej, w której w art. 6 ust. 2 pkt 1 wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej (niesporne). Skarżący w wyjaśnieniach składanych przed Kolegium RIO wskazał, że realizacja uchwały stanowi zadanie obligatoryjne Powiatu. Zdaniem Sądu, Powiat jako większościowy wspólnik Szpitala w [...] Sp. z o.o. realizuje w dopuszczalnej prawnie formie zadanie własne z zakresu ochrony zdrowia (przy czym co istotne, wydatki na ochronę zdrowia nie były przedmiotem ograniczenia w programie naprawczym Powiatu). Wbrew twierdzeniom Kolegium RIO, podwyższenie kapitału zakładowego spółki w celu pozyskania przez nią wkładu pieniężnego nie jest finansowanym ze środków własnych zadaniem nieobowiązkowym Powiatu, w rozumieniu przepisu art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p. Zadaniem Powiatu jest bowiem ochrona zdrowia, natomiast dokapitalizowanie Szpitala stanowi jedynie czynność (działanie) j.s.t. zmierzające do realizacji zadania. Ochrona zdrowia należy niewątpliwie do kategorii zadań obligatoryjnych (własnych), co potwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały także samo Kolegium RIO, a realizacja przez władze publiczne takich zadań prowadzi niewątpliwie do zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej z środków publicznych (DZ. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.), który wyraża regułę jednocześnie stanowiącą zasadę konstytucyjną zawartą w art. 68 Konstytucji RP przewidującą, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Sąd stoi zatem na stanowisku, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 240a ust. 5 pkt 6 u.f.p. przez realizację przez Powiat zadania nieobligatoryjnego. Tym bardziej, że ww. przepis mówi jedynie o ograniczeniu zadań nieobligatoryjnych. A skoro nie budzi wątpliwości w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, że podwyższenie kapitału zakładowego nie jest zadaniem nieobowiązkowym Powiatu, to w związku z tym realizacja zadania, jako obligatoryjnego nie podlega ograniczeniom w trakcie wykonywania programu postępowania naprawczego przez Powiat. Końcowo wskazać należy na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, w którym trafnie wskazano, że: "Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii." Wskazać przy tym także należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że żaden organ władzy publicznej nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, reguł, a zatem i w przedmiocie ustalania kompetencji, o ile przepis ustawy tego nie przewiduje wprost, jak w przedmiotowej sprawie. Z tego też względu, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżący Zarząd Powiatu miał rację, że Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] nie posiadała kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, co skutkowało koniecznością jego uchylenia. Sumując, wydanie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO nie mieściło się w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o., który statuuje właściwość rzeczową regionalnej izby obrachunkowej. Sąd stwierdził, że orzekając w ramach nadzoru nad działalnością Powiatu o stwierdzeniu nieważności spornej uchwały Zarządu Powiatu, bez wskazania i wykazania uzasadnionej samodzielnej podstawy prawnej, Kolegium RIO przekroczyło ustawowe ramy przyznanych regionalnej izbie obrachunkowej przez prawo kompetencji nadzorczych, czyli naruszyło przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o. Stwierdzając zatem przekroczenie przez Kolegium RIO zakresu kompetencji nadzorczych z uwagi na brak prawnych możliwości do wydania zaskarżonej uchwały (brak właściwości rzeczowej), a więc konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego, Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę (akt nadzoru). Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie [...] zł oparto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (radcy prawnego) z tytułu zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).