II OSK 2475/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 821/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 821/16, na skutek skargi gminy W., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy W. z [...] lipca 2016 r. o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] pismem z 3 czerwca 2016 r. przekazał Przewodniczącej Rady Gminy W. pismo J. M. z 19 maja 2016 r., w którym jego autor twierdził, że radny L. J. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której sprawuje mandat, mianowicie gminy W. Przekazując wskazane pismo Wojewoda, powołując się na art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z § 2 Kodeksu wyborczego, zwrócił się do Rady Gminy "o wnikliwe przeanalizowanie istniejącego stanu faktycznego (...) pod kątem naruszeń ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" oraz poinformował, że w przypadku stwierdzenia podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego "na organie stanowiącym gminy zgodnie z art. 383 § 2 ww. ustawy ciąży obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu". Rada Gminy W. [...] lipca 2016 r. podjęła uchwałę o treści: "Nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W. L. J. z powodu braku wystąpienia przesłanek o jakich mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W. z [...] lipca 2016 r., przedstawiając stanowisko, według którego radny L. J. naruszył zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Twierdziła, że Rada Gminy W. była zobowiązana do podjęcia uchwały o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego L. J. w związku z ustaleniem, że radny nie prowadził, ani nie zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze zarzucono także naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie po pierwsze, w sytuacji, gdy Wojewoda w przypadku niezaaprobowania stanowiska rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinien podjąć działania przewidziane właściwymi przepisami ustawy, w szczególności art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz po drugie, w związku z faktem, że od doręczenia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego upłynęło ponad 30 dni. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wadliwym ustaleniu, że radny L. J. naruszył zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności uchwały Rady Gminy W. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, to art. 98a ustawy o samorządzie gminnym ustanawia wyczerpującą regulację dotyczącą reagowania na działania podejmowane przez właściwe organy gminy w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, bądź radnego, w tym zarówno na klasyczną bezczynność organów gminy, które nie podejmą w tym zakresie żadnej uchwały, jak i na taką sytuację procesową, gdy organy te podejmą uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i co za tym idzie jako lex specialis wyłącza stosowanie w stosunku do tego rodzaju bezczynności organów samorządu terytorialnego, tak art. 101a powołanej ustawy w przypadku braku podjęcia jakiejkolwiek uchwały, jak i jej art. 91 w przypadku uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Ponadto Sąd stwierdził, że uchwała rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu stanowi jedynie jej opinię, wyraz dokonanej oceny sytuacji prawnej i faktycznej. Taki jej charakter sprawia, że nie można w stosunku do niej zasadnie podnieść zarzutu naruszenia prawa, a tym samym stwierdzić jej nieważności. W sytuacji tego rodzaju uchwały organu gminy jedynym skutecznym środkiem zmierzającym do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jakim jest sprawowanie mandatu wójta, bądź radnego przez osobę, w stosunku do której winna być podjęta uchwała o wygaśnięciu mandatu, jest wydanie we właściwym trybie odpowiedniego zarządzenia zastępczego przez wojewodę. Wywiedziono także, że nawet wycofanie z obrotu prawnego wadliwej uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu poprzez stwierdzenie jej nieważności w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozwala na reformatoryjne orzeczenie w sprawie i nie powoduje usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jakim jest piastowanie mandatu radnego przez osobę, co do której zaistniały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Dalej Sąd wskazał, że kwestia zaskarżania uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu wójta bądź radnego uregulowana została przez ustawodawcę odrębnie odpowiednio w art. 493 i art. 388 Kodeksu wyborczego i do zaskarżania uchwał podjętych w tym przedmiocie nie stosuje się art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przy założeniu – zastrzegając, że pozostaje to poza jego merytoryczną oceną - że wystąpiła przesłanka z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, organ nadzoru powinien uruchomić tryb określony w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, w tym wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a następnie w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu wydać odpowiednie zarządzenie zastępcze, a nie rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd przy tym zaznaczył, że wydanie zarządzenia zastępczego nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem. Ponadto wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozbawia Wojewody [...] prawa do zainicjowania procedury, o jakiej mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, w ramach której dojść może do zweryfikowania przez organ nadzoru prawidłowości stanowiska co do istnienia bądź braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego L. J. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie: - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w tej sprawie Wojewoda [...] nie miał kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem – zdaniem Sądu – uchwała nie narusza w sposób istotny prawa, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, - art. 98a i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zmierzało do wygaszenia mandatu radnego, tymczasem celem tego rozstrzygnięcia było wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego, - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równości poprzez pominięcie, że w tej sprawie doszło do niewłaściwego, nie mającego oparcia w przepisach prawa, uprzywilejowania radnego L. J., w sytuacji, gdy na sesji nr XVII Rady Gminy W. podejmowano uchwały w sprawie wygaszenia mandatów dwóch radnych, mianowicie L. J. nie pozbawiono mandatu radnego, zaś radnemu Z. D. wygaszono mandat radnego, a podjęte rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy wzajemnie się wykluczają i przyjmują różną wykładnię tego samego przepisu prawa. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto organ administracji zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zażądała przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że podjęta przez Radę Gminy W. uchwała z [...] lipca 2016 r. o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego L. J., jest jedynie opinią tego organu wyrażoną w związku z pismem Wojewody z 3 czerwca 2016 r. Kwalifikacja uchwał rad gmin, podejmowanych w odpowiedzi na stanowisko organu nadzoru, co do istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego lub wójta, w których odmawia się stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jedynie jako opinii rady gminy jest przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem mogą być wyroki z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/07 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1395/05. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę taka prawna ocena tego rodzaju uchwał jest uzasadniona przede wszystkim konstrukcją prawną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (wójta) w przypadku naruszenia zakazów i nakazów określonych w przepisach szczególnych. Z odpowiednich przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.) wynika, że rada gminy jest zobowiązana w razie zajścia okoliczności uzasadniających wygaśnięcie mandatu do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Jeżeli zaś takiej uchwały, wbrew ustawowemu obowiązkowi rada gminy nie podejmuje, to zgodnie z art. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Następnie, jak wynika z art. 98a ust. 2 powołanej ustawy, w razie bezskutecznego upływu terminu wskazanego w art. 98a ust. 1 powołanej ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, które, co z kolei wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest rodzajem rozstrzygnięcia nadzorczego. Z powołanych przepisów wynika więc, że tylko i wyłącznie poprzez wydanie zarządzenia zastępczego wojewoda może władczo, zamiast właściwego organu gminy, rozstrzygać o tym, że mandat radego wygasł, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda nie może o tym rozstrzygać np. poprzez zakwestionowanie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały rady gminy, którą ten organ wyraził swoją opinię co do wezwania wystosowanego na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub – tak jak w rozpoznawanie sprawie – co do wyrażonej jeszcze wcześniej sugestii o potrzebie rozważenia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W związku z powyższym, mając na uwadze wskazane wyżej znaczenie prawne uchwały rady gminy, w której rada nie stwierdza, że mandat radnego wygasł, NSA uznał, że uwzględnienie skargi gminy i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było uzasadnione z tego powodu, że rada gminy mogła wyrazić swoje stanowisko w tej sprawie w formie uchwały i uchwała taka, jako opinia, nie jest sprzeczna z prawem. Rada Gminy była uprawniona do wyrażenia stanowiska w tym przedmiocie w formie uchwały, a wobec tego, bez względu na to czy stanowisko to jest trafne, nie było podstaw do stwierdzenia nieważność tej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak jest natomiast podstaw prawnych do dokonywania oceny, czy stanowisko rady co do wystąpienia przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu radnego jest uzasadnione, gdyż taka ocena, jak już zostało to wyjaśnione, może być, zgodnie z przyjętą przez ustawodawcę konstrukcja prawną, dokonywana jedynie w kontekście oceny zgodności z prawem zarządzenia zastępczego. W tym stanie rzeczy podstawy skargi kasacyjne dotyczące naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 98a i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP są niezasadne. Odnosząc się w szczególności do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy wskazać, że jedynie w rękach Wojewody było usunięcie stanu domniemanej nierówności wobec prawa, poprzez zastosowanie wobec radnego L. J. trybu określonego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, a nie podejmowanie zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, które, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji i co zdaje się też przyznawać Wojewoda w skardze kasacyjnej, nie spowodowałoby, że radny ten straciłby mandat. Niezależnie od tego zauważyć należy, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Z. D. było przedmiotem innej sprawy przed sądami administracyjnymi, w wyniku której prawomocnie uznano, że mandat tego radnego nie wygasł (sprawa o sygn. akt II OSK 1719/17). Wskazać jeszcze należy, że w przypadku radnego Z. D. Wojewoda był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały Rady Gminy W., dotyczącej tego radnego, kwestionującego uchwałę co do meritum, gdyż w tym przypadku uchwała stanowiła o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego i jej uprawomocnienie powodowało wygaśnięcie mandatu (art. 384 Kodeksu wyborczego). W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą.