II OSK 1719/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Włoszakowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 909/16 w sprawie ze skargi Rady Gminy Włoszakowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Gminy Włoszakowice (dalej również jako "skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego (dalej również jako "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą Rady Gminy Włoszakowice z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2, § 3 i 4 ustawy Kodeks Wyborczy (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm.; dalej "k.w.") w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej u.s.g.), stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Z. D. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny ten prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą P., m.in. zajmującą się przeglądem gaśnic samochodowych. W ocenie organu swoją działalność gospodarczą radny prowadzi z wykorzystaniem mienia gminy oraz zamieszcza ogłoszenia na tablicach należących do gminy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa. Dokonując oceny legalności uchwały Wojewoda wskazał, że nie każde wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Zasada ta nie dotyczy korzystania z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych. W opinii organu nadzoru, ta szczególna przesłanka wyłączająca wystąpiła w tej sprawie, co prowadzi do podważenia prawidłowości podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy Włoszakowice z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda podkreślił, że organ stanowiący gminy nie przedstawił w jaki sposób doszło do wykorzystania przez radnego uprzywilejowanej sytuacji, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż doszło do złamania zakazu z art. 24f u.s.g. poprzez wykorzystanie przez radnego mienia gminy. Zdaniem Wojewody, aspekt zastosowania przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności. W ocenie Wojewody, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności uzasadnia obawę wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Rada Gminy Włoszakowice, wnosząc o uchylenie go w całości. W ocenie skarżącej organ nadzoru dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie dokonał wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej określonej w art. 24f u.s.g. W skardze podano, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że Z. D. wykorzystywał mienie komunalne w postaci parkingów gminnych wymienionych w informacji z [...] maja 2016 r. i w piśmie z [...] czerwca 2016 r. oraz tablic informacyjnych stanowiących własność Gminy do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. To wykorzystywanie mienia gminnego pozostawało w związku z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, co przesądza o naruszeniu przez Z. D. zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego, m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy trafny jest, zdaniem Sądu, pogląd Wojewody błędnego zastosowania przez Radę Gminy Włoszakowice art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie można, w opinii Sądu, zgodzić się z poglądem, że przepis ten ma charakter bezwzględny, a więc, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego podał, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Sąd uznał, że Z. D. nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem korzysta z tego mienia na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych dla członków danej wspólnoty samorządowej. Teren gminy przed salą wiejską lub urzędem gminy, czy parking przed remizą strażacką lub sklepem, pomimo iż stanowią własność Gminy, są miejscami powszechnie dostępnymi, na terenie których przebywać może każdy. Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem w świetle art. 24f ust. 1 u.s.g. dopuszczalne jest korzystanie przez radnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej z mienia gminy, które jest powszechnie dostępne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy Włoszakowice, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 5 kwietnia 2017 r. zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) - poprzez brak wszechstronnego rozważenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie oceny dowodów uzupełniających z dokumentów przeprowadzonych na rozprawie przed WSA w Poznaniu, skutkującym nie wyjaśnieniem istniejących w sprawie wątpliwości w dostateczny sposób w zakresie motywów podjętego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem materiał ten wskazuje, że radny Z. D. świadomie wykorzystywał mienie gminne i to niezgodnie z zasadami przyjętymi w Gminie Włoszakowice poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w miejscach do tego nieprzeznaczonych; 2. przepisów prawa materialnego - art. 24f u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. - poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, że ustalony w sprawie stan faktyczny, polegający na niekwestionowanym wykorzystaniu przez radnego Z. D. mienia gminnego w celu prowadzenia działalności gospodarczej, nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, nakazującej wygaszenie mandatu radnego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wyżej wymienionego przepisu wymaga rozważenia celowości tej regulacji z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Wedle art. 233 § 1 k.p.c., Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W myśl art. 383 § 1 pkt 5 k.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślano, że przepis art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., przy przyjętej wykładni jego zastosowania, nie operuje niedającym się uzasadnić rygoryzmem, albowiem w takim zakresie, w jakim nie da się skutku w postaci wygaszenia mandatu uzasadnić celem regulacji, przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., II OSK 2759/15 - LEX nr 2037476). Z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, iż o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 2727/15 - LEX nr 2000018). Celem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego, m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego (wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2016 r., II SA/Bk 708/16 - LEX nr 2188357). Zakaz wynikający z art. 24f u.s.g. ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 843/16 – LEX nr 2118269; wyrok WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 482/16 - LEX nr 2110542). W rozpatrywanej sprawie – jak słusznie zauważył Wojewoda Wielkopolski – nie było związku pomiędzy pełnieniem przez Z. D. funkcji radnego a wykorzystywaniem przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego. Prawidłowo akceptując to stanowisko organu nadzoru Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego trafnie podkreślił, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Abstrahując od tego, czy w niniejszej sprawie radny prowadził działalność gospodarczą w miejscach do tego przeznaczonych, podkreślić należy, że prowadzenie tej działalności nie miało żadnego związku z faktem, że był on radnym. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie będzie wykorzystywaniem mienia gminy w rozumieniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. na przykład korzystanie przez radnego przy wykonywaniu działalności gospodarczej z publicznej drogi gminnej (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., II OSK 2843/14 - LEX nr 1658290). Nie ma przy tym znaczenia, czy korzystając z takiej drogi radny będzie przestrzegać przepisów prawa o ruchu drogowym, czy też nie. Za ewentualne złamanie tych przepisów radny może ponieść odpowiedzialność na zasadach ogólnych i na tę odpowiedzialność nie ma żadnego wpływu fakt, że jest on radnym. Tak więc i w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, czy korzystanie przez radnego z publicznych miejsc (parkingów) było prawidłowe czy nie. Istotne jest bowiem, że korzystanie z mienia komunalnego nie miało żadnego związku z faktem, że był on radnym. Identyczne korzystanie z tego mienia było możliwe przez inne podmioty i nie było związane z pełnioną przez niego funkcją. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że akceptując prawidłowe stanowisko organu nadzoru Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i w związku z art. 233 § 1 k.p.c., bowiem – wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie – wszechstronnie rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał prawidłowej jego oceny w zakresie koniecznym do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył też art. 24f u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z tych unormowań. Nie było bowiem związku pomiędzy pełnieniem przez Z. D. funkcji radnego a wykorzystywaniem przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.