II OSK 2759/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 582/15 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. II SA/Rz 582/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rady Miejska w Cieszanowie uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie R. K. z powodu naruszenia przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Ciechanów. W uzasadnieniu uchwały podano, że R. K. został wybrany radnym w wyborach, które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r., a w dniu 28 listopada 2014 r. złożył ślubowanie i rozpoczął wykonywanie mandatu radnego. Zarówno przed dniem wyboru, jaki w okresie następującym po wyborach radny zawarł umowy dzierżawy gruntów stanowiących własność Gminy Cieszanów i dzierżawił je do chwili podjęcia uchwały, naruszając tym samym art. 24f ust. 1 u.s.g., obligujący radnego do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, wyjaśniając, że została ona podjęta w oparciu o błędną wykładnię art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Nie każde bowiem wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Wykładnia celowościowa wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub w warunkach powszechnie ustalonych dla tego typu czynności, nie dochodzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący, jak wyjaśnił, jest od wielu lat właścicielem gospodarstwa rolnego i prowadzi działalność rolniczą. W przeciągu ostatnich 10 lat zawarł z Gminą Cieszanów szereg umów dzierżawy gruntów gminnych, w tym ostatnią w dniu 19 grudnia 2014 r., po złożeniu ślubowania. Z treści umów wynika, że dzierżawca zobowiązał się do płacenia podatku oraz ponoszenia innych obciążeń związanych z użytkowaniem gruntu, a także do płacenia czynszu dzierżawy, przy czym stawki czynszu dzierżawy w każdej umowie zostały określone zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów i nie odbiegają od stawek stosowanych przez Gminę Cieszanów. Informację o przeznaczeniu ww. nieruchomości do wydzierżawienia zostały podane do publicznej wiadomości wraz z wysokością czynszu dzierżawy, a zatem informacja ta była ogólnie dostępna i miała charakter publiczny. Powyższe okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżący, wykorzystując swoją pozycję, używa mienia gminnego w inny sposób niż mogli to czyniąc inni członkowie społeczności lokalnej. Oddalając skargę R. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że była ona niezasadna. Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że zagadnienie kwalifikacji prowadzenia przez osobę radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowiło przedmiot uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62. W orzeczeniu tym przyjęto, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na względzie tak sformułowaną tezę uchwały oraz jednoznacznie brzmiącą treść art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., uznać należało, że Rada Miejska Cieszanowa obowiązana była treścią powyższej regulacji do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego. Zdaniem Sądu, art. 24f ust. 1 u.s.g. zawiera normę wyrażającą w sposób jednoznaczny, a przy tym bezwarunkowy, zakaz posługiwania się mieniem komunalnym przy prowadzeniu przez radnego jego działalności gospodarczej czyli działalności wymierzonej na powiększanie majątku. Z jego literalnej treści absolutnie nie wynika, aby rada gminy miała kierować się m.in. tym, czy radny za pomocą mienia komunalnego osiąga czy nie osiąga faktyczne korzyści majątkowe bądź, czy stosunek dzierżawy mienia powstał w sposób powszechny. Skarżący nie wskazał podstaw do tego, aby w sprawie odstąpić od podstawowej wykładni przepisów prawa publicznego, jaką jest wykładnia językowa. Sąd także nie dostrzegł przyczyn uzasadniających odstąpienie od tego typu wykładni. W aktualnym stanie prawnym charakter zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny, a więc taki, który nie dopuszcza wyjątków. Art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 159/10). Powyższa regulacja, jak się podnosi w piśmiennictwie, ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania, że skarżący w chwili uzyskania mandatu radnego tj. w dniu 28 listopada 2014 r. dzierżawił od Gminy Cieszanów trzy nieruchomości stanowiące użytki rolne o powierzchni ok. 16 ha, co potwierdzają przedłożone przez Radę Gminy Cieszanów odpisy umów. Wobec tego, Radny związany treścią art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. zobligowany był w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przy wykorzystaniu tych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne zastosowanie przepisów art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 6 ustawy - Kodeks wyborczy i przyjęcie przez Sąd bezwzględności obowiązywania ww. przepisów oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, iż każde wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego oraz, że radny R. K., dzierżawiąc grunty gminne, naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu wymaga rozważenia wszystkich okoliczności ewentualnego naruszenia zakazu określonego w ww. przepisach, celowości tej regulacji oraz okoliczności związanych z zawarciem przez radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie R. K. umów dzierżawy dotyczących mienia gminy, które to umowy zostały zawarte w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o skierowanie na podstawie art. 193 Konstytucji pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 6 ustawy - Kodeks wyborczy w zakresie, w jakim przy przyjęciu ich bezwzględnego charakteru, nakazują stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z artykułem 169 Konstytucji regulującym czynne i bierne prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców oraz zbadanie zgodności art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym z konstytucyjną zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że radny naruszył zakaz łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia. Jest nim ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych celów (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. sygn. II OSK 2255/13). Ustaleń i rozważań we wskazanym zakresie nie uczyniła ani Rada Miasta w Cieszanowie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skarżący, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2864/12, zwrócił również uwagę na wyrażony w nim pogląd, że o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mandatu jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. Skarżący przekładając powyższe na realia sprawy podkreślił, że w swoim przypadku nie może być mowy o takiej sytuacji, albowiem Rada Miejska w Cieszanowie nie posiada żadnych kompetencji w zakresie podejmowania uchwał czy decyzji w sprawie wydzierżawiania nieruchomości, które zostały mu wydzierżawione, a zatem nie zachodzi tu konflikt interesów, który mógłby powodować potencjalne korupcyjne wykorzystanie mandatu przez radnego. W niniejszej sprawie dokonano w sposób dowolny ustaleń faktycznych, niedostateczne ustalając i rozważając wszystkie okoliczności ewentualnego naruszenia zakazu określonego w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., co skutkowało pominięciem, że umowy zawarte przez skarżącego zostały podpisane w warunkach powszechnej dostępności do mienia gminnego i na zasadach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnej dla wszystkich mieszkańców Gminy. W ocenie skarżącego, mając na uwadze normy konstytucyjne, zakaz z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż prowadzi to do nadmiernego ograniczenia praw wyborczych radnego i wyborców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej stanowiło zawiadomienie Sądu przed terminem rozprawy (pismo z dnia 15 lutego 2016 r., k. 51-52) o wypowiedzeniu przez skarżącego pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi oraz sformułowane przez skarżącego żądanie zwolnienia z kosztów sądowych oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane okoliczności nie dawały podstawy do odroczenia rozprawy. Co istotne, składając wyżej wymienione oświadczenia i wnioski procesowe skarżący żądania takiego samodzielnie również nie sformułował. Zgodnie z art. 107 p.p.s.a., nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Stosowanie zaś do art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba, że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 8 grudnia 2015 r. o odroczenie rozprawy mającej się odbyć w dniu 10 grudnia 2015 r. Zawiadomienie o kolejnym posiedzeniu Sądu, na którym miała podlegać rozpoznaniu skarga kasacyjna od wyroku z dnia 22 lipca 2015 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 grudnia 2015 r. Powiadomienie Sądu w dniu 15 lutego 2016 r. o wypowiedzeniu przez skarżącego pełnomocnictwa z dniem 9 lutego 2016 r. nie może być uznane za równoważne niemożności stawiennictwa skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r., albowiem nie jest okolicznością wskazującą na przeszkodę nie dającą się przezwyciężyć. Skarżący wypowiedział ustanowionemu przez siebie pełnomocnikowi pełnomocnictwo do reprezentowania ze skutkiem natychmiastowym, odstępując od zasady, że ustanowiony adwokat jest obowiązany działać za stronę przez dwa tygodnie od dnia wypowiedzenia pełnomocnictwa (art. 42 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, ze sam zrezygnował z możliwości reprezentowania swojej osoby przez pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. Powinność rzetelnego działania przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy traktować jako nakaz korzystania przez stronę z przyznanych jej uprawnień procesowych w zgodzie z celami, dla których prawa te zostały ustanowione. Reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na rozprawie przez ustanowionego pełnomocnika służy ochronie praw podmiotowych strony postępowania. Działanie strony, formalnie dopuszczalne, niemniej prowadzące do braku reprezentowania strony na posiedzeniu, podejmowane dodatkowo tuż przed wyznaczoną datą posiedzenia, oznacza, że skutek wykonywania przez stronę przyznanego jej uprawnienia jest sprzeczny z funkcją art. 42 § 2 p.p.s.a., a jednocześnie narusza zasadę ekonomii procesowej, łącząc się z możliwością postawienia zarzutu, iż zamiarem strony nie jest poddanie efektywnej kontroli instancyjnej prawidłowości wyroku Sądu I instancji, ale przedłużenie postępowania sądowego. Ocena zaistnienia rzeczywistych powodów do odroczenia rozprawy nie może nie uwzględniać oceny działań skarżącego mogących ograniczyć lub usunąć występującą po jego stronie przeszkodę do prowadzenia postępowania. W kontrolowanej sprawie ten aspekt zagadnienia jest tym bardziej ważny, że stosownie do art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej sformułowanymi przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niekwestionowane ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy prowadziły do trafnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., w zakresie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Cieszanów w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, co skutkowało zgodnym z prawem stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie. Wprawdzie zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną co do tego, że sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd wskazujący, iż każde wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego powinien był zostać uzupełniony przez Sąd zastrzeżeniem, ze zasada ta nie dotyczy korzystania z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych (na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności), niemniej ta szczególna przesłanka wyłączająca nie wystąpiła w sprawie, stąd powołanie się na nią przez skarżącego w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej nie mogło prowadzić do podważenia prawidłowości wydanego wyroku oddalającego skargę. Nie powinno budzić wątpliwości, że ustawodawca, ustanawiając w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Celem tego zakazu jest niedopuszczenie do wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r. W 17/92, OTK 1993, cześć II, poz. 44, która nie straciła swojej aktualności w omawianej kwestii również na gruncie obowiązującej Konstytucji stwierdził, że w demokracji przedstawicielskiej zaufanie jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może z tego względu sprawować swój mandat prawidłowo tylko wtedy, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej wcześniej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 1/07 powyższe nie może jednak prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można bowiem uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Aprobata dla tej linii wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. – wbrew odmiennemu stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną – nie stanowi jednak o wadliwości zaskarżonego wyroku, albowiem skarżący nie dostrzegł, że zawarte przez niego umowy dzierżawy dotyczące mienia gminnego nie mogły zostać zakwalifikowane jako umowy zawarte w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Takiej kwalifikacji nie można nadać umowom zawartym przez skarżącego przed uzyskaniem mandatu radnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący był stroną dwóch umów dzierżawy zawartych w dniu 4 maja 2005 r. oraz w dniu 16 czerwca 2014 r., na mocy których wydzierżawił grunt rolny stanowiący własność Gminy Cieszanów o powierzchni odpowiednio 8,55 ha i 6,152 ha na okres do 4 maja 2015 r. i 15 czerwca 2017 r. Umowy te nie zostały przez skarżącego wypowiedziane. Po złożeniu ślubowania w dniu 28 listopada 2014 r. skarżący jako już radny Rady Miejskiej w Cieszanowie zawarł kolejną umowę dzierżawy (z dnia 19 grudnia 2014 r.) na okres trzyletni, której przedmiotem był grunt gminny o pow. 1,67 ha. Stosownie do art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Adresatem powyższego wymogu bez wątpienia był skarżący, ponieważ wskazane wyżej umowy, których był stroną, przyznawały mu uprawnienie do używania mienia gminnego w sposób preferencyjny, sprzeczny z warunkami powszechnej jego dostępności. Należy zauważyć, że skarżący jako dzierżawca był uprawniony do przedłużenia zawartych umów w razie zamiaru dalszego używania i pobierania pożytków z dzierżawionych nieruchomości. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami skarżącego jako dzierżawcy. Oceny tej nie zmienia to, że stawka przyjętego czynszu dzierżawnego miała nie odbiegać od stawek stosowanych w stosunku do innych dzierżawców. W wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 415/14 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł trafne stanowisko, że jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 u.s.g., a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Przesłanką wystąpienia z pytaniem opartym o normę art. 193 Konstytucji jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka uzasadniona wątpliwość nie zaistniała. To wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Podstawą do przeprowadzenia sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładni art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. są przepisy Konstytucji, która już w swojej preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Ten obowiązek zapewnienia rzetelności instytucji publicznej dotyczy – jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1754/10 - funkcjonariuszy publicznych wszystkich władz publicznych, w tym władz samorządu terytorialnego. Ze sposobu kreowania władz lokalnych nie można wyprowadzić ograniczenia gwarancji rzetelności działania władz samorządowych. Z prawa społeczności lokalnej do kreowania składu osobowego tych władz nie wynika bowiem wyłączenie tej wartości, która odnosi się do rzetelności funkcjonariuszy sprawujących władzę publiczną. Wskazane przepisy art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. stanowią podstawę rozwiązań prawnych tworzących gwarancję rzetelności władz publicznych. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej regulacji – odmiennie aniżeli zdaje się uważać skarżący - nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. przy przyjętej wykładni jego zastosowania nie operuje niedającym się uzasadnić rygoryzmem, albowiem w takim zakresie, w jakim nie da się skutku w postaci wygaszenia mandatu uzasadnić celem regulacji, przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 6 ustawy - Kodeks wyborczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.