II OZ 352/17

Dnia 6 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 821/16 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Gminy W. dotyczącej niestwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 13 grudnia 2016 r., sygnatura akt II SA/Po 821/16, odmówił dopuszczenia L. J. do udziału w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. z [...] lipca 2016 r., którą nie stwierdzono wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W. L.J. L. J. wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu twierdził, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym Wojewoda [...] podjął rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2016 r., ani nie wniósł skargi na ten akt. Jednakże - jak podniósł - uchwała Rady Gminy W. z [...] lipca 2016 r., której nieważność stwierdzono tym rozstrzygnięciem nadzorczym, dotyczy go bezpośrednio i w związku z tym wynik postępowania przed WSA w Poznaniu dotyczy jego interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że używany w art. 33 p.p.s.a. zwrot "postępowanie administracyjne" należy rozumieć jako "postępowanie przed organem administracji publicznej, jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron". Dalej stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują udziału stron w postępowaniu związanym ze sprawowaniem przez wojewodę nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, w tym nad działalnością gminną. Następnie wskazał, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte z urzędu w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz że z istoty postępowania nadzorczego wynika, że toczy się ono wyłącznie z udziałem organu nadzoru i podmiotu nadzorowanego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, stosownie do którego legitymowanym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wyłącznie gmina lub związek międzygminny, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W postępowaniu nadzorczym nie biorą wiec udziału inne podmioty. Oznacza to, zdaniem Sądu, że osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego, nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi. Wyjątek taki wynika wyłącznie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy tylko zarządzenia zastępczego wojewody, gdzie skargę może wnieść nie tylko jednostka samorządu terytorialnego, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, ale także osoba, której interesu prawnego dotyczy zarządzenie zastępcze np. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego. W konsekwencji Sąd przyjął, że osoby takie mają przymiot uczestników postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym na skutek skargi wniesionej przez jednostkę samorządu terytorialnego jedynie w przypadku skargi na zarządzenie zastępcze wojewody. W tej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja nie zachodzi, bowiem wniesiona przez Gminę W. skarga nie dotyczy zarządzenia zastępczego wydanego przez Wojewodę, lecz aktu nadzoru – rozstrzygnięcia nadzorczego – tego organu wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zażaleniu na to postanowienie L. J. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że radny gminy, którego mandat został wygaszony na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy o nie stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, "nie posiada interesu prawnego do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika, albowiem nie mógł on wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym". Uzasadniając zażalenie podniesiono, że jedynym warunkiem przystąpienia do sprawy w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., jest istnienie interesu prawnego po stronie osoby, która domaga się dopuszczenia do udziału w sprawie. Nie ma znaczenia, czy fakt nieuczestniczenia danej osoby w postępowaniu administracyjnym jest następstwem braku jej aktywności, czy też braku prawnej możliwości wzięcia udziału w takim postępowaniu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, z którego wynika, że jeżeli skarga nie dotyczy zarządzenia zastępczego wydanego przez organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz rozstrzygnięcia nadzorczego, to osoba, której dotyczy to rozstrzygnięcie, nie jest uprawniona do złożenia skargi. Zdaniem żalącego się, osoba taka zostałaby wyłączona z możliwości sądowej ochrony swoich praw. Stąd przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. umożliwiający osobom, których interesu prawnego dotyczy akt administracyjny, reprezentowanie tego interesu przed sądem. L. J. dodał też, że jego interes prawny wynika z faktu, że "nieuchylenie przez Sąd przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody pozbawi (...) mandatu radnego, co w istotny sposób zmieni jego sytuację prawną w zakresie jego pozycji materialnoprawnej". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie zważył, co następuje. Odmowa dopuszczenia L. J. do udziału w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), jest zgodna z prawem. NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), to postępowanie administracyjne rozumiane szeroko. W ocenie NSA rozpoznającego zażalenie, skoro kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko przejawy działania administracji przybierające postać decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej oraz ustawach do tych aktów odsyłających (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), ale także szereg innych form działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 - 7 p.p.s.a.), to postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć jako postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Art. 33 p.p.s.a. nie można odczytywać w ten sposób, że dotyczy on jedynie części spraw załatwianych przez sądy administracyjne. Do takiego zaś rozumienia powołanego przepisu prowadziłby przyjęcie węższego znaczenia użytego w nim sformułowania "postępowanie administracyjne". NSA podziela także zasadniczy argument Sądu pierwszej instancji, który - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - przyjmuje, że przeciwko dopuszczeniu L. J. do udziału w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] przemawia natura postępowania nadzorczego, mianowicie to, że takie postępowanie toczy się z udziałem jedynie podmiotów publicznoprawnych, w szczególności gminy (związku międzygminnego) i organu nadzoru. W ocenie NSA, szczególnie ważki argument Sądu pierwszej instancji to ten, w którym Sąd ten zwraca uwagę, że podmiot, który nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie może też brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Istotnie, stanowisko polegające na przyjęciu, że podmiot, który nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, może jednak wziąć udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym na skutek skargi podmiotu legitymowanego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez wykorzystanie art. 33 § 2 p.p.s.a., jest niekonsekwentne. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca zabiega o to, aby spory pomiędzy gminą (związkiem międzygminnym), a organem nadzoru dotyczące stosowania rozstrzygnięć nadzorczych były załatwiane szybko. Wyraźnym tego przejawem jest art. 92a ustawy o samorządzie gminnym. Takie może być też między innymi ratio legis ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Zauważyć należy, że w art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - na zasadzie wyjątku od ogólnej reguły - dopuszczono możliwości wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc szczególny środek nadzorczy, przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie zastępcze. Mimo istniejącego podobieństwa pomiędzy zarządzeniem zastępczym a rozstrzygnięciem nadzorczym ustawodawca nie poszerzył jednak kręgu podmiotów mogących zaskarżyć ten ostatni akt o osoby, których interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Dopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym innych podmiotów niż skarżąca gmina (związek międzygminny) i organ nadzoru, z wszelkimi tego konsekwencjami, a więc możliwością kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu orzeczeń, nie byłoby konsekwentne z zamiarem ustawodawcy zapewnienia szybkiego załatwienia spraw dotyczących rozstrzygnięć nadzorczych. Zauważyć też należy, że radny rady gminy, w stosunku do którego wojewoda podjął na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zarządzenie zastępcze lub radny rady gminy, w stosunku do którego rada gminy podjęła na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15) uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności może bronić swoich praw poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie odpowiednio art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego. Można więc przyjąć, że w obecnym stanie prawnym w ten tylko sposób ustawodawca zapewnił ochronę interesu prawnego radnego w razie działań władzy publicznej skierowanych na wygaśnięcie jego mandatu. Nie jest natomiast w obecnym stanie prawnym dopuszczalna ochrona tego interesu poprzez udział radnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały, którą "nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu radnego". Zauważyć przy tym dodatkowo należy, że L. J. błędnie ocenia znaczenie zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak podstaw, aby przyjąć, że stwierdzenie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały rady gminy, którą "nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu radnego", oznacza, że ten mandat wygasł. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1563/10, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 823/11, oraz z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 150/11) przyjmuje się, że uchwała, którą rada gminy odmawia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest jedynie stanowiskiem rady i nie stoi na przeszkodzie, aby wojewoda po bezskutecznym wezwaniu do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podjął na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zarządzenie zastępcze, także bez konieczności uprzedniego stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W rozpoznawanej sprawie, o ile zaskarżone rozstrzygnięcie stanie się prawomocne, może zatem zostać podjęta jeszcze raz uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu L. J. albo może być podjęte przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze. W każdy z tych przypadków L. J. będzie mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego. Istnieją zatem podstawy aby przyjąć, że w postępowaniu ze skargi gminy (związku międzygminnego) na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania, co zresztą znajdowałoby uzasadnienie w tym, że ciągle obowiązuje art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że do postępowań ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio, co oznacza, że dopuszczalne jest pominięcie niektórych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., zażalenie oddalił.