I SA/Wa 979/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej jako kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 1659) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie zasiłku dla opiekuna. Ww decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] (dalej jako decyzja zmieniająca) Prezydent Miasta [...] zmienił z urzędu swoją decyzję z dnia [...] listopada 2014r., na mocy której przyznano skarżącemu zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 20 lutego 2014r. do dnia 14 maja 2014r., a także zasiłek dla opiekuna bezterminowo od dnia 15 maja 2014r. Zmiana polegała na tym, że organ administracji od dnia 22 kwietnia 2015r. odmówił H. G. przyznanego uprzednio zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem W. G.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. wystąpił H. G. (dalej jako skarżący) powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Skarżący zarzucił, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz przez osobę, która podlegała wyłączeniu na podstawie przepisów kpa. Po rozpoznaniu wniosku SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww decyzji a następnie opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy ww decyzję z dnia [...] marca 2016r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło zasady i tryb stosowania instytucji stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych, wskazując, iż stanowi ona jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ww orzeczeń. Dalej SKO zaznaczyło, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest prowadzenie od początku całej sprawy, łącznie z postępowaniem dowodowym i wyjaśniającym, lecz polega ono na kontrolnym zbadaniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Dalej SKO szeroko odniosło się do terminu "rażące naruszenie prawa" a następnie podniosło, że w sprawie nie mamy do czynienia z jakimkolwiek naruszeniem prawa a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa oraz że niewątpliwie nie występuje tu przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym zakresie SKO wskazało, iż podstawę prawną ww decyzji zmieniającej z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] stanowił m.in. art. 17, art. 20 ust. 3 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 114 ze zm. dalej jako ustawa), a także art. 2, 4, 7, 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567) i art. 104 i 163 kpa. Odnosząc się do szczegółów SKO podało następnie, iż główną podstawę decyzji zmieniającej stanowił art. 32 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Organ wyjaśnił także, że materialnoprawną podstawę pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2014r. (przyznającej świadczenia) stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567) a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww ustawy ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna organ winien zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i wywiad ten aktualizować co 6 miesięcy (art. 7 ust. 3). Podnosząc rangę dowodową wywiadu środowiskowego i wskazując na ostatnią datę wywiadu (22 października 2014r.) SKO wskazało, iż dwukrotnie (w kwietniu i czerwcu 2015r.) zwrócono się pisemnie do H. G. o kontakt w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w sierpniu 2015r. pracownik socjalny osobiście podjął kilka bezskutecznych prób przeprowadzenia wywiadu. Podało, że w międzyczasie do organu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 31 lipca 2015r. zawiadamiające o wyjeździe w sierpniu 2015r. na okres co najmniej 6 miesięcy i zaprzestaniu sprawowania opieki nad ojcem od 1 sierpnia 2015r. Uwzględniając powyższe SKO podniosło, że organ wielokrotnie podejmował próby ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jako dowodu, ale z uwagi na to, że świadczeniobiorca wraz z ojcem przebywali poza domem – nie było to możliwe. Jednocześnie wskazano, że jakkolwiek skarżący i jego objęty opieką ojciec udokumentowali wyjazdy na: liczne wizyty lekarskie, rehabilitację, kontynuowanie studiów przez W. G. (w W.), prace badawcze do [...] w związku z pisaniem przez ww pracy magisterskiej – to jednak organ pomocowy podjął wszelkie możliwe kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie naruszył prawa. SKO podniosło przy tym (powołując się na wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 204/11, opubl. Lex nr 990214, i z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11, opubl. Lex nr 1081038), że wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej i wymaga od strony szczególnej aktywności. W konsekwencji SKO uznało, że uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego spowodowało niemożliwość ustalenia rzeczywistej sytuacji życiowej zasiłkobiorcy i okoliczności związanych ze sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, a to uzasadniało zastosowanie art. 32 ustawy. SKO zwróciło też uwagę na to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu zasiłku dla opiekuna z datą wsteczną tj. od 22 kwietnia 2015r. ale z uwagi na różnice poglądów co do uprawnienia w tym zakresie – uznało, że sporna decyzja nie narusza rażąco prawa. Na tę okoliczność SKO przywołało uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09, opubl. CBOSA, w którym wyjątkowo dopuszczono możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną w sytuacji, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie. Odnosząc się do zarzutu z art. 156 § 1 pkt 7 kpa SKO podniosło, że w takim przypadku wadą nieważności dotknięta jest decyzja, co do której przepisy materialnoprawne w sposób wyraźny przewidują w określonych sytuacjach sankcję nieważności a to w sprawie nie wystąpiło. SKO nie stwierdziło też zaistnienia innych przesłanek z art. art. 156 § 1 kpa. W skardze na opisaną na wstępie decyzję skarżący powielił zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 12, 77 § 1, 78, 107, 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 7 kpa oraz art. 24 § 1 pkt. 5 kpa. Podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę, że wywiad środowiskowy jest bardzo ważnym, ale nie jedynym dowodem w sprawie gdyż dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem skarżącego jeżeli przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w określonym czasie z różnych przyczyn nie było możliwe, to organ powinien sięgnąć po inne dowody, w tym zeznania świadków - np. sąsiadów, informacje zgromadzone przez inne instytucje, np. uczelnie, do czego uprawnia pracownika socjalnego art. 105 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że organ powinien także uwzględnić informacje, które posiada z urzędu, zwłaszcza że świadczeniobiorca korzystał też z pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego bierna czy negatywna postawa strony nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, w szczególności, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, iż wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z jego winy. W tym zakresie zarzucił, iż otrzymał tylko jedno pismo a częste nieobecności w domu usprawiedliwił kontynuacją studiów ojca, jego leczeniem i rehabilitacją; wskazał na wyznaczenie 21 wizyt lekarskich w ciągu trzech miesięcy, 2-tygodniową rehabilitacją poza [...], konsultacje z promotorem pracy magisterskiej, wizyty w bibliotekach i czytelniach. Podtrzymał zatem zarzut wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, i zarzucił, że posiada ona wadę od chwili jej wydania a zatem powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z dnia 18 grudnia 2015r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Podstawowy zarzut, jaki został postawiony decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym sprowadzał się do rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez podstawy prawnej. Gdy chodzi o kwestię stwierdzenia zaistnienia w danym przypadku rażącego naruszenia prawa, to SKO bardzo obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło zasady, jakie winny mieć zastosowanie w takim przypadku i zasad tych w żadnej mierze Sąd nie kwestionuje. Jednak w kontrolowanej sprawie, SKO przeprowadziło postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i 156 § 1 pkt. 2 kpa, zarzuty skargi są zatem zasadne. Według SKO decyzja z [...] grudnia 2015r. nie narusza prawa. Trzeba jednak podkreślić, że gdy chodzi o zasady ogólne - z jednej strony Kolegium podało, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Z drugiej jednak strony, odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego sprawy, SKO przytaczając stanowiący podstawę decyzji zmieniającej z [...] grudnia 2015r. art. 32 ustawy – w ogóle nie odniosło się do przesłanek w przepisie tym wymienionych. W konsekwencji SKO jakkolwiek wskazało podstawę prawną decyzji zmieniającej (czyli art. 32 ustawy) to jednak nie wskazało, zaistnienie której z przesłanek enumeratywnie w przepisie tym wymienionych spowodowało, że organ zmienił z urzędu swoją poprzednią decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek dla opiekuna, a w konsekwencji w istocie nie dokonało oceny czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej (ta w sprawie nie budzi wątpliwości) a czym innym jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem tejże podstawy prawnej. Tej ostatniej okoliczności SKO jednak nie badało. Z art. 32 ustawy wynika jednoznacznie, że bez zgody strony właściwy organ może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli: 1) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 3) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Jak wskazano, jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji przywołuje ww przepis to jednak SKO – odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015r., a w szczególności do zarzutu wydania jej z rażącym naruszaniem prawa – w istocie nie dokonało analizy ww przepisu w kontekście zaistniałego stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje bowiem czy organ ustalił, że uległa zmianie sytuacja rodzinna uprawnionego, czy też członek jego rodziny uzyskał świadczenia opiekuńcze w innym państwie czy też wreszcie, że skarżący pobrał nienależne świadczenie. Już tylko ta okoliczność stanowiła podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też kwestia ustalenia daty początkowej skutków wywołanych decyzją wydawaną w trybie art. 32 ustawy. Dokonując oceny decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. SKO przyjęło, że skoro "wyjątkowo" w orzecznictwie dopuszcza się wydanie tego rodzaju decyzji z datą wsteczną- to sporna decyzja organu pomocowego nie narusza prawa. W tym zakresie SKO przywołało wyrok z 2010r. Istotnie, racje ma SKO, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. II GSK 1666/2012, LexPolonica nr 8263936). Nie można jednak pominąć, że aktualnie linia orzecznicza odnośnie do konstytutywnego charakteru tego rodzaju decyzji nie budzi wątpliwości a przy tym, że kontroli w trybie nadzwyczajnym została poddana decyzja z grudnia 2015r. a nie z 2010r. W wyroku I OSK 15/15 z dnia 16 czerwca 2016 r. LEX nr 2106413 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał jednoznacznie, że analiza art. 32 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Podobnie kwestie tę ujmuje inne, bogate i ugruntowane orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. IV SA/Gl 859/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r. II SA/Łd 174/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. IV SA/Po 1271/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. III SA/Kr 1163/12). Ponadto, jak wskazało SKO, wsteczna moc decyzji zmieniającej dopuszczalna jest jedynie wyjątkowo w konkretnie określonym przypadku tj. w przypadku gdy podstawę decyzji zmieniającej wydawanej w trybie art. 32 ustawy stanowi jej pkt. 3 a więc "nienależnie pobrane świadczenie". Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak jakie okoliczności faktyczne stanowiły podstawę decyzji zmieniającej w kontekście norm zawartych w art. 32 ustawy. SKO szeroko przedstawiło jedynie kwestię braku możliwości czy też trudności w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z kontekstu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, iż organ pomocowy kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzją zmieniającą zmienił decyzję przyznającą skarżącemu świadczenia - z datą wsteczną tj. z upływem 6 miesięcy licząc od dnia 22 października 2014r. tj. od dnia przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego. SKO nie wskazało jednak podstawy prawnej uzasadniającej ww argumentację. Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi analizę stanu faktycznego leżącego u podstawy prawnej decyzji zmieniającej a następnie swoją decyzję uzasadni stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.