II SA/Bk 660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. C. i P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty A. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących J. C. i P. C. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty A. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego datę, w której decyzja naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 r., nr [...], stała się ostateczna. Postanowienie SKO w S. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. P. C. i J. C. zwrócili się do Starosty Powiatu A. o doręczenie im decyzji Naczelnika Miasta A. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa z urzędu gospodarstwa rolnego składającego się z działek o dawnych numerach ewidencyjnych Nr [...], o łącznej powierzchni 7,22 ha położonego w A., zapisanego w rejestrze miasta pod numerem jednostki rejestrowej [...], którego dawnym właścicielem był ojciec wnioskodawców P. C. W odpowiedzi poinformowano wnioskodawców, że w zasobach archiwalnych Wydziału brak jest akt postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 r. W dyspozycji pozostaje tylko kserokopia tejże decyzji dostarczona przez J. C. przy piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. P. i J. C. zwrócili się ponownie do Starosty Powiatu A. o doręczenie im decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 r. (nr [...]) oraz, w oparciu o art. 217 k.p.a., wnieśli o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę, w której w/w decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 r. (nr [...]) stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Starosta A. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego datę, w której przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli P. C. i J. C. SKO w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył i omówił przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń, a następnie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaświadczenia miało zostać potwierdzenie stanu prawnego, czyli stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w A. z dnia [...] lutego 1976 r., nr [...], dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa od C. P. s. J. o nr geod. [...] o pow. 7,22 ha w A. Zdaniem organu, potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. W tym przypadku organ nie mógł tego uczynić nie posiadając akt postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzono w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające i stwierdzono, że brak jest w zasobie archiwalnym akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta A. z [...] lutego 1976 r., nr [...], jednakże są akta sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta A. z [...] października 1978 r., nr [...], a dotyczące także sprawy przyjęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa od P. C. s. J., które zostały przesłane do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie Starosty A. należy uznać za słuszne, gdyż organ nie dysponował odpowiednimi aktami sprawy pozwalającymi na stwierdzenie daty ostateczności wskazanej decyzji. Organ ten nie mógł wystawić żądanego zaświadczenia z przyczyn nie zawinionych. Ponadto nie był on zobowiązany w tym postępowaniu do występowania do archiwów państwowych, czy też innych organów, do poszukiwania akt przedmiotowej sprawy. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli P. C. i J. C., w której zarzucili: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w A. z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]), podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy dawał podstawy do wydania przez organ administracji zaświadczenia zgodnego z wnioskiem inicjującym postępowanie, 2) naruszenie art. 217 § 1 i 2 oraz 218 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, wynikające z przyjęcia przez organ błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ zaświadczenia zgodnego z wnioskiem Skarżących — Wnioskodawców, oraz że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w sytuacji gdy powyższa interpretacja przepisów stoi w całkowitej sprzeczności z dyspozycją w/w przepisów i ich wyraźnym brzmieniem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. W ich ocenie organy zobowiązane są do ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane przez nich dane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2016 r. skarżący wskazali, że w dniu [...] listopada 2016 r. wystąpili do Starosty Powiatu A. z wnioskiem alternatywnym o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. albo wydanie decyzji merytorycznej stwierdzającej datę, w jakiej decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 r. (nr [...]) stała się ostateczna albo wydania zaświadczenia lub decyzji, w której organ stwierdzi, iż decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku (nr) nie jest ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Starosta A. ponownie odmówił wydania żądanego zaświadczenia, jak również odmówił wydania decyzji merytorycznej w tym przedmiocie, a także odmówił wydania zaświadczenia lub decyzji merytorycznej stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku (Nr [...]) nie jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienia podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że problematykę wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej regulują przepisy działu VII - go kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w art. 217 - 220. Samo zamieszczenie przepisów regulujących instytucję wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego dowodzi, że postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego. Przepisy art. 217 - 220 k.p.a. określają tryb wszczęcia postępowania (art. 217 § 1 k.p.a.), termin wydania zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.), przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.) oraz formę odmowy wydania zaświadczenia i środek zaskarżenia (art. 219 k.p.a.). W myśl zaś powołanych przepisów postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się wydaniem zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.). Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1) przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, 3) gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 k.p.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy stanęły na stanowisku, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na brak w ich posiadaniu stosownych akt administracyjnych oraz, że nie posiadają obowiązku poszukiwania tych akt. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Organy mają wprawdzie rację, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 374/16). W przypadku więc braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 139/13). Powyższe, w ocenie Sądu, odnosi się do modelu zachowania się organu w przeciętnej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia. Stan faktyczny w sprawie niniejszej jest jednak na tyle specyficzny, że wymaga od organów większego zaangażowania. Tak się bowiem składa, że Starosta A. jest podmiotem, który przejął prawa i obowiązki po Naczelniku Miasta A., a zatem to w jego dyspozycji winny się znajdować i akta zawierające decyzję z dnia [...] lutego 1976 r., nr [...] to oznacza, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność tej decyzji, jest obecnie Starosta A. A skoro tak, to jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 761/13, organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja jest ostateczna, powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 769/13 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 769/13). Zdaniem więc Sądu, organ winien podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia, gdzie przedmiotowe akta się znajdują i je pozyskać, albo skompletować w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Być może zajdzie także potrzeba aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji oraz wystąpienia do innych organów i instytucji o nadesłanie danych i informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Działanie takie mieścić się będzie w zakresie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Pamiętać przy tym musi, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 150/14, jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.