I OSK 1056/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 949/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gl 949/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie 1) prawa procesowego - art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2663/15) w sprawię skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] - Budowa ciągu pieszo-rowerowego od km 46+500 do km 47+350", pomimo że postępowanie w niniejszej sprawie zależało od rozstrzygnięcia w przedmiocie wskazanej skargi kasacyjnej, 2) prawa materialnego, to jest: -) art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2015, poz. 2031, ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") - poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że regulacje specustawy drogowej wyłączają zastosowanie przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, -) art. 136 ust. 1 u.g.n.- poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, -) art. 137 ust. 2 u.g.n.- poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zwrotowi nie podlegają także nieruchomości, które nie zostały zajęte pod inwestycję realizowaną na podstawie specustawy drogowej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017, poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 2 u.g.n. i art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzuty te jednak okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu. jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawarte zatem w w/w przepisie sformułowanie "może" oznacza, że ocena istnienia przesłanki, uzasadniającej w danym wypadku zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, należy wyłącznie do sądu. Z tej przyczyny strona nie może skutecznie żądać, aby sąd - w przypadku toczącego się innego, wymienionego w tym przepisie postępowania - zawiesił toczące się przed nim postępowanie. Wskazać też trzeba, że brak postanowienia o zawieszeniu prowadzonego postępowania nie może być traktowany jako istotne (mające zasadniczy wpływ na treść merytorycznego orzeczenia) naruszenie procedury sądowoadministarcyjnej. Ponadto – w realiach rozpoznawanej sprawy – powyższy zarzut okazał się także chybiony i z tego powodu, że wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 1881/16), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. S., wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 2663/15) a którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [.] września 2015 r. nr [...] dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej PN: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] – Budowa ciągu pieszo-rowerowego od km 46+500 do km 47+350". Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych, dokonanych w niniejszej sprawie, należy wyjaśnić, że tego rodzaju twierdzenie nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w zarzutach. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem w tym zakresie odpowiednich przepisów proceduralnych, które – jego zdaniem - zostały przez Sąd Wojewódzki naruszone. Powyższe skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw by do tej kwestii się odnosić i przyjmuje, że stan faktyczny, zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został zakwestionowany. To samo dotyczy też, zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwag, w których podnoszono, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w pełni do argumentacji zawartej w skardze. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić zaś należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Po myśli natomiast art. 137, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust.1). Jeżeli zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Treść powyższych uregulowań prawnych jest czytelna. Słusznie zatem – co do zasady - Sąd Wojewódzki, odwołując się w tej mierze do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z dnia: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 135 i 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), zauważył że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest swoistą gwarancją nienadużywania możliwości korzystania z wywłaszczenia ponad niezbędne potrzeby związane z realizacją celów publicznych. W niektórych jednak wypadkach, pomimo istnienia – w świetle przepisów art. 136 i 137 u.g.n. – podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wniosek taki nie może być uwzględniony, a to z uwagi na istnienie innych regulacji prawnych, które zwrot takiej nieruchomości uniemożliwiają. Przykładowo w tym miejscu można wskazać na sytuację, w której choć zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy jej zwrotu może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem m. in. pogląd, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, a z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela konkuruje prawo nowego jej właściciela. Podobna sytuacja zachodzi, gdy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość okazała się wprawdzie zbędna na cel wywłaszczenia – w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. – lecz w dacie orzekania nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ, to jest: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten uniemożliwia więc powstanie takiego stanu faktycznego i prawnego, w którym dana nieruchomość mogła by być jednocześnie drogą publiczną (jej częścią) i stanowić własność osoby fizycznej (podmiotu, który nie jest podmiotem publicznoprawnym). Na exordynaryjny charakter nieruchomości, zajętych pod drogi publiczne, zwraca także uwagę orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się, że przeniesienie własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną, jest dopuszczalne tylko między podmiotami wymienionymi w art. 21 ustawy o drogach publicznych i tylko wtedy, gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, o których mowa w art. 2a ust. 1 w/w ustawy. Ponadto, Sąd Najwyższy przyjmuje także, że to prawo publiczne reguluje sposób przenoszenia prawa własności do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne a tryb zmiany kategorii drogi wyklucza nie tylko potrzebę, ale i możliwość dokonania w tym wypadku czynności cywilnoprawnych a więc zawierania umów przenoszących własność (vide: np. postanowienie Sądu Najwyższego dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 315/14, OSNC 2016/1/11). Zwrócić też trzeba uwagę, że z mocy art. 2 u.g.n., ustawa ta nie może naruszać innych ustaw, dotyczących gospodarki nieruchomościami, a taki charakter ma specustawa drogowa. W szczególności w art. 11d ust. 9 przewiduje ona, iż z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność zaś dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna (art. 11d ust. 10 specustawy). Nie można przy tym zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że – w świetle treści z art. 13 ust. 1 u.g.n. – ustawodawca pod pojęciem "obrotu" rozumiał tylko czynności prawne a nie decyzje. Wskazać w tym miejscu bowiem trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie, oddanie w trwały zarząd a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji, Powyższy przepis wymienia zatem jedynie określone zdarzenia prawne w sposób przykładowy a ponadto w niektórych (nielicznych) wypadkach ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje właśnie tylko w drodze decyzji administracyjnej, podobnie jak ustanowienie prawa trwałego zarządu. Poza tym, jak podkreśla się w doktrynie, użyte w tym przepisie pojęcie "obrotu" nie jest w ogóle poprawne, gdyż w istocie rzeczy obrót może odnosić się do prawa już przysługującego do nieruchomości i oznacza generalnie czynności rozporządzające a takiego charakteru nie mają oczywiście umowy najmu lub dzierżawy (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 101). Z tego względu skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 1888/14, LEX nr 2108309), zgodnie z którym, zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11 d) ust. 9 i 10 specustawy drogowej, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed zawiadomieniem. Skoro więc, decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie specustawy drogowej, o realizacji inwestycji drogowej, została objęta nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako działki: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...], a której to nieruchomości dotyczył wniosek zwrotowy złożony przez A. S.i S. K., to z uwagi na wyżej przedstawione regulacje prawne, wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, o czym słusznie orzekł Sąd Wojewódzki, oddalając skargę A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty C., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o odmowie zwrotu w/w nieruchomości, oznaczonej jako działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.