II SA/Łd 759/16

Dnia 16 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 roku sprawy ze skarg M. W., A. S. oraz Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne oddala skargi. LS Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań M. W. i A. S. oraz Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267– w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz M. W. i A. S. odszkodowania na kwotę 764 008zł za grunt wydzielony pod drogi publiczne, w wysokości po 382 004zł zgodnie z udziałem w ½ części. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 7 stycznia 2015 r. A. S. i M. W. wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako: ustawa), za działki oznaczone nr: 38/13 o pow. 0,4397 ha, 38/29 o pow. 0,9334 ha, 38/32 o pow. 0,0540 ha, 38/37 o pow. 0,0532 ha, 40/9 o pow. 0,5125 ha i nr 232/1 o pow. 0,0328 ha, położone w obrębie [...] miasta B.. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 98 ust.3, art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy oraz art. 104 i 107 k.p.a. orzekł o odszkodowaniu na rzecz A. S. i M. W. za ww. działki, wydzielone pod drogi publiczne decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] i zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty należnego stronom odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na próbę przeprowadzenia pisemnych negocjacji pomiędzy dotychczasowymi właścicielkami a Prezydentem Miasta B. w sprawie wysokości, zasad i terminu wypłaty odszkodowania za nieruchomość o łącznej pow. 2,0256 ha. Ostatecznie jednak porozumienie pomiędzy stronami nie zostało zawarte. W związku z powyższym na potrzeby prowadzonego postępowania wykonane zostały operaty szacunkowe przez rzeczoznawców majątkowych R. K. i M. B.. Starosta [...] ocenił, iż przedłożone wyceny przedmiotowych nieruchomości zostały wykonane prawidłowo. Z decyzją tą nie zgodził się Prezydent Miasta B. i wniósł odwołanie. Podniósł, iż określone w operatach szacunkowych wartości zostały znacznie zawyżone, a baza transakcji porównawczych została dobrana niewłaściwie. Uzasadnił, iż pomimo wskazania "trzech transakcji drogowych dotyczących nieruchomości z miasta i gminy B. rzeczoznawcy uznali, iż podlegają one odrzuceniu jako nieprzydatne, przesądzając o przyjęciu do wyliczeń wartości 22 transakcji spoza rynku lokalnego. (...) Brak uwzględnienia w próbce reprezentatywnej wskazanych (...) transakcji skutkuje zawyżeniem ceny średniej stanowiącej podstawę obliczenia wartości rynkowych poszczególnych działek". Odwołanie złożyły również M. W. i A. S., zarzucając naruszenie art. 134 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że zobowiązuje on organ do ustalenia odszkodowania w wysokości wynikającej z wyceny nieruchomości dokonanej przez biegłego z wykluczeniem powiększenia odszkodowania o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Zarzuciły, iż wycena nieruchomości została dokonana z pominięciem m.in. podatku od towarów i usług według wartości netto, a o takim sposobie wyceny rozstrzygają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie ustawa o cenach stanowi, że w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług. Podatek jest cenotwórczy. Już pominięcie go w wycenie nieruchomości powoduje, że cena netto nie oddaje wartości rynkowej, skoro niektóre nieruchomości wzięte do ustalenia ceny rynkowej zawierały ten podatek. Dodatkowe obciążenie strony obowiązkiem zapłaty podatku od towarów i usług od ustalonej w decyzji wartości odszkodowania powoduje, że strona której odszkodowanie ma być wypłacone ma dwukrotnie pomniejszone odszkodowanie o wartość podatku od towarów i usług. Raz ma to miejsce przy przyjęciu ceny rynkowej bez podatku od towarów i usług, drugi raz przez ustalenie odszkodowanie według wartości netto, przy obowiązku zapłaty podatku od towarów i usług od tego odszkodowania. Jednolite zasady ustalania odszkodowania nie mogą prowadzić do nierównego traktowania podmiotów wobec prawa. Podatnik podatku od towarów i usług jest w znacznie gorszej sytuacji niż podmiot, który otrzymuje odszkodowanie, a nie jest podatnikiem podatku VAT. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji, czemu dał wyraz w przywołanym na wstępie rozstrzygnięciu z dnia [...], przytoczył brzmienie mających zastosowanie norm prawnych. Następnie przypomniał, iż w przedmiotowej sprawie, decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...], zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonych nr działek 38, 40 oraz 232, stanowiących własność A. S. w 1/2 części i M. W. w 1/2 części, polegający na wydzieleniu łącznie siedemdziesięciu jeden działek. Wydzielone w wyniku podziału działki nr: 38/13, 38/29, 38/32, 38/37, 40/9, 232/1 stanowią drogi publiczne gminne Miasta B.. Poza sporem pozostaje fakt, iż na podstawie powołanej decyzji o podziale nieruchomości, przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy Miasta B.. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a Prezydentem Miasta B. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Wobec powyższego, wszczęte zostało postępowanie i w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętych pod drogę publiczną Starosta [...] zlecił rzeczoznawcom majątkowym sporządzenie operatów szacunkowych. Operaty takie zostały wykonane w dniu 15 maja 2015 r. przez uprawnionych biegłych. Analizując materiał dowodowy organ stwierdził, iż przedłożone w sprawie sześć operatów szacunkowych przedstawia wartość wydzielonych pod drogę publiczną działek na dzień 15 maja 2015 r. co oznacza, iż w chwili wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego upłynął dwunastomiesięczny okres ich ważności, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy, jednakże przy piśmie z 15 czerwca 2016 r. biegli załączyli klauzule o aktualności sporządzonych operatów szacunkowych, wobec czego organ II instancji dokonał ich oceny. Dalej organ przypomniał brzmienie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i stwierdził, iż w sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4, gdyż jak wynika z uzasadnienia ostatecznej decyzji podziałowej, na dzień orzekania o podziale, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. B. zatwierdzony uchwałą Nr [...]/12 Rady Miejskiej w B. z dnia 23 lutego 2012 r. (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia 29 marca 2012 r., poz. 1039). Stosownie do ustaleń planu powstałe w wyniku podziału działki mają przeznaczenie pod projektowane ulice lokalne i dojazdowe. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazuje przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co też biegli uczynili. Z treści operatów szacunkowych wynika, że działka nr 38, z której wydzielono działki nr 38/13, 3829/ 38/32, 38/37, działka nr 40, z której wydzielono działkę nr 40/9 oraz działka nr 232, z której wydzielono działkę nr 232/1 położne są na północnych peryferiach miasta B.. W otoczeniu i sąsiedztwie nieruchomości występuje zabudowa letniskowa, mało intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa oraz tereny przemysłowo-usługowe, usługowe, zurbanizowane tereny niezagospodarowane oraz tereny rolne. Około 4 km dzieli przedmiotowe działki od centrum miasta. Ul. A, która prowadzi do działek stanowi drogę oświetloną o nawierzchni asfaltowej w przeciętnym stanie technicznym i średnim natężeniu ruchu. Na dzień wydania decyzji podziałowej działki stanowiły teren nieogrodzony, porośnięty w części roślinnością trawiastą. Działka nr 232/1 dodatkowo porośnięta była samosiejką. Działki posiadały dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej. W poprzek działki nr 38/29 w odległości ok. 220 m od granicy południowej przebiega napowietrzna linia sieci energetycznej średniego napięcia. W dalszej części opinii biegli dokonali szczegółowej analizy lokalnego rynku. Z zapisów w operatach wynika, iż przeanalizowano rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi gruntowymi o przeznaczeniu drogowym z okresu od maja 2013 r. do maja 2015 r. W pierwszym etapie analizy badaniem objęto transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar gmin powiatu [...]. Ustalono, iż rynek lokalny jest słabo rozwinięty. Wykupy pod drogi były realizowane w gminach wiejskich: B., K., S. i Z.. Łącznie odnotowano sześć transakcji sprzedaży w przedziale cen jednostkowych od 20,00 zł/m² do 35,00 zł/m². Ustalono, iż większość transakcji jest nieaktualna na datę wyceny. Duża część sprzedaży z terenu B. dotyczy przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości, co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wyceny. W okresie cen aktualnych na datę wyceny odnotowano jedną transakcję nieruchomości porównywalnej do przedmiotu wyceny. Dotyczy ona nieruchomości wykupionej przez Miasto B.. Ze względu na różnice w zapisach przeznaczenia planistycznego nie wykorzystano jej do dalszych obliczeń. Z uwagi na brak transakcji dotyczących nieruchomości podobnych zlokalizowanych na terenach miasta i terenach podmiejskich, w dalszej analizie poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem miast o porównywalnym do B. położeniu względem Ł. oraz porównywalnej liczbie mieszkańców. W wyniku powyższego uzyskano bazę danych o kilkudziesięciu transakcjach nieruchomościami drogowymi. Biegli wyjaśnili, iż wyrażną prawidłowością rynku jest uzależnienie cen jednostkowych nieruchomości od ich lokalizacji. Najniższe poziomy cenowe (do 25 zł/m²) osiągają nieruchomości zlokalizowane na terenach wiejskich, z dala od miast. Najwyższe poziomy cenowe (od 125 zł/m² do o 175 zł/m²) osiągają nieruchomości zlokalizowane blisko centralnych części miast. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej. Dla określenia wartości gruntu sporych działek rzeczoznawcy zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tabeli na stronie 17 analizowanych wycen przedstawiona została baza 22 transakcji nieruchomości drogowych, obejmujących miasta: Z., P., K., K., Z., Ł. i na ich podstawie obliczono cenę średnią 1 m² gruntu. Ceny transakcyjne 1 m² powierzchni gruntów nabywanych pod drogi zawierały się w przedziale od 24,42 zł/m² do 69,03 zł/m². Szacując wartość rynkową nieruchomości autorzy operatów określili cechy, którymi kierowali się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości i przyznali im odpowiednie wagi. Są to: lokalizacja ogólna (30 %), lokalizacja szczególna (25 %), otoczenie (20 %), kategoria drogi (10 %), zagospodarowanie terenu (15 %). Następnie dokonano korekty ceny średniej w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Wyliczono średnią cenę transakcyjną nieruchomości na poziomie 44,01 zł/m², natomiast po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość rynkową 1 m² określono dla działek nr 38/13, 38/32, 38/37, 40/9 oraz 232/1 na poziomie 36,69 zł/m², dla działki nr 38/29 na poziomie 38,92 zł/m². Po podstawieniu do wzoru ostateczne wartości rynkowe prawa własności działek wyniosły: działka nr 38/13 o pow. 0,4397 ha – 161 326,00 zł, działka nr 38/29 o pow. 0,9334 ha – 363 280,00 zł, działka nr 38/32 o pow. 0,0540 ha – 19 813,00 zł, działka nr 38/37 o pow. 0,0532 ha - 19.519,00 zł, działka nr 40/9 o pow. 5125 ha – 188 036,00 zł, działka nr 232/1 o pow. 0,0328 ha – 12 034,00 zł. W toku prowadzonego przed Starostą postępowania, Prezydent Miasta B. zgłosił swoje zastrzeżenia do operatów szacunkowych, uwagi dotyczyły doboru bazy transakcyjnej i w konsekwencji zawyżenia wartości nieruchomości. Powyższe było także przedmiotem wniesionego w sprawie odwołania. W odwołaniu Prezydent Miasta B. podniósł, iż na terenie miasta B. odnotowano transakcje nieruchomości drogowych, które należało przyjąć do wyceny. Na potwierdzenie powyższego przedstawiono dane z trzech aktów notarialnych nabycia działek drogowych. W odpowiedzi na przedstawione uwagi rzeczoznawcy majątkowi złożyli obszerne wyjaśnienia (pisma z dnia 12 października 2015 r.). Odnośnie uwag Prezydenta Miasta B. biegli poinformowali m.in., iż nieruchomości stanowiące przedmiot wyceny odznaczają się szeregiem cech szczególnych, spośród których najważniejsze to położenie na peryferiach miasta, w obrębie jego granic administracyjnych, przeznaczenie w planie miejscowym czy też sposób korzystania. Biegli opisali dokonaną przez nich procedurę analizy rynku lokalnego i regionalnego. W piśmie wyjaśnili, że w każdym przypadku wnikliwie ocenili atrybuty nieruchomości zlokalizowanych na tych rynkach, w szczególności sprawdzając dane z aktów notarialnych, ustalając oficjalne dane urzędowe, sprawdzając dane dostępne w Internecie, a nawet dokonując oględzin. Rzeczoznawcy przyznali dalej, iż wskazane przez Prezydenta Miasta B. akty notarialne nie zostały opisane w operatach szacunkowych i dokonali oceny opisanych w nich transakcji. W konsekwencji uznali, iż są one nieprzydatne do procesu wyceny z uwagi na fakt, iż noszą one cechy ceny okazjonalnej (20,00 zł/m²), która znacznie odbiega od poziomu cen odnotowanych na rynku za nieruchomości o podobnej ocenie cech. Dalej wyjaśnione zostało, że rynek nieruchomości drogowych jest rynkiem nietypowym do analizy, odznaczającym się szeregiem cech specyficznych Jedną z nich jest możliwość kreowania rynku przez podmioty, na rzecz których, w razie braku zawarcia transakcji cywilnoprawnej, dokonywane jest publicznoprawne wywłaszczenie. W konsekwencji, biegli podtrzymali w całości swoje opinie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Prezydenta Miasta B. organ odwoławczy podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczyłaby wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie organu II instancji przedstawiony przez rzeczoznawców majątkowych w operatach szacunkowych wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości. Mając na uwadze fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie co przedmiot wyceny, w ocenie organu II instancji, nie można stwierdzić, aby zostały one dobrane nieprawidłowo. Przeprowadzona przez organ odwoławczy dalsza analiza operatów szacunkowych nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operaty szacunkowe jako dowody w sprawie. Ponieważ przedmiotem wyceny są nieruchomości przeznaczone pod drogę, przy ocenie ich stanu użytkowego brano pod uwagę następujące walory - cechy: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczególna, otoczenie, kategoria drogi i zagospodarowanie terenu. Powyższe pozwala stwierdzić, iż wyliczona, poprzez skorygowanie cen transakcyjnych, cena średnia jest poprawna. Dokonane przez rzeczoznawców majątkowych wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny i wyboru bazy transakcji obejmującej lata 2013-2015 są poprawne i logiczne, a wycena w istocie oddaje wartość nieruchomości. Organ nie uznał za uzasadnione zastrzeżenia Prezydenta dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Zdaniem organu wycena w istocie oddaje wartość rynkową nieruchomości, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku. Tym samym brak jest obiektywnych podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. W związku z zarzutami odnośnie wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii i określonej w niej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, wezwano Prezydenta Miasta B. do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy zwróci się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem zakwestionowania prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 1 marca 2016 r. skarżący poinformował, "(...) iż nie uważa za stosowne "zaskarżenie" operatów szacunkowych, wykonanych dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości (...) do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu oceny ich prawidłowości, ponieważ nie zostały spełnione obowiązki organów l i II instancji prowadzących postępowania administracyjne o ustalenie odszkodowania. Organy prowadzące postępowanie są obowiązane ocenić operat jako dowód w sposób uwzględniający zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a." W ocenie Wojewody [...], dokonana na podstawie art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. ocena operatów szacunkowych nie budzi żadnych wątpliwości co do ich wiarygodności, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do podniesionej przez byłe współwłaścicielki kwestii podatku od towarów i usług organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawne dotyczące wywłaszczeń i odszkodowań zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, będące podstawą orzekania w przedmiocie odszkodowania nie przewidują powiększenia tego odszkodowania o dodatkowe składniki nie ujęte w ustawie. W świetle art. 128 i 134 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa przejętej nieruchomości ustalona w postępowaniu administracyjnym przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkową natomiast stanowi najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ustawy). Podatek VAT nie wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości, nie kształtuje relacji pomiędzy popytem a podażą, a może być jedynie kosztem zawarcia transakcji kupna sprzedaży na wolnym rynku. Jako koszt zawarcia transakcji nie wiąże się z samą wartością nieruchomości, nie jest też czynnikiem rynkowym. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem nie mogą przekładać się na wysokość odszkodowania. Odszkodowanie ma bowiem zrekompensować wartość utraconego prawa, a nie zrekompensować całość szkody powstałej na skutek wywłaszczenia. W obecnym stanie prawnym nie ma zatem możliwości powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów, które są zobowiązane do jego odprowadzenia. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli: M. i A. (skarga została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Łd 759/16) oraz Gmina Miasto B. (skarga została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Łd 760/16). M. W. i A. S. w swej skardze zarzuciły naruszenie: - art. 29a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. podatku od towarów i usług poprzez nieuwzględnienie w wysokości przyznanego odszkodowania, że transakcja dostawy gruntu polegająca na przeniesieniu z mocy prawa własności gruntu w zamian za odszkodowanie podlega podatkowi VAT, a należny podatek od tej dostawy musi zawierać się w kwocie odszkodowania, co doprowadziło do zaniżenia odszkodowania; - art. 134 w związku z art. 128 ust. 1 i art. 98 ustawy poprzez przyznanie odszkodowania w wysokości kwoty równej wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy przepis stanowi, że ustalona wartość rynkowa nieruchomości stanowi jedynie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, a przy uwzględnieniu regulacji prawnej z art. 29a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, odszkodowanie powinno być ustalone w oparciu o ustaloną wartość rynkową powiększoną o VAT; - art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie, która w związku z koniecznością zapłaty podatku VAT nie zapewnia stronie słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu skarżące podkreśliły, iż prowadzą działalność gospodarczą, nieruchomość przejęta pod drogi publiczne była elementem tej działalności, oznacza to, iż na skarżących ciąży obowiązek uiszczenia podatku VAT. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług ciąży na skarżących obowiązek uiszczenia podatku VAT od kwoty ustalonego odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki pod drogi publiczne. Gmina Miasto B. w swej skardze zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; - art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153, art. 154 ustawy oraz § 36 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że operaty szacunkowe wykonane zostały z zachowaniem wymaganych standardów i zawierają wszystkie elementy określone w przepisach, podczas gdy zawierają błędy formalne, nadto wyceny zostały przeprowadzone na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłych danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej co doprowadzało do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu strona zwróciła uwagę, iż już w odwołaniu wskazywała na transakcje, które zostały przez biegłych pominięte, gdyż biegli ocenili, iż ich wartości jednostkowe znacznie odbiegają od poziomu cen odnotowanych na rynku, noszą cechy ceny okazjonalnej. Zdaniem Gminy brak uwzględnienia w próbce reprezentatywnej wskazanych przez Gminę transakcji skutkuje zawyżeniem ceny średniej stawającej podstawę obliczenia wartości rynkowych poszczególnych działek. Z uwagi na zawyżenie wartości określonej w operatach szacunkowych, w ocenie Gminy stwierdzić należy, iż ustalenie na ich podstawie odszkodowania jest niewłaściwe. Nadto, zdaniem strony skarżącej, organ nie może wymagać od strony poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu bez uprzedniego wyczerpania przez sam organ możliwości oceny wartości dowodowej w oparciu o uwagi strony. Reasumując, zdaniem strony dobór bazy nieruchomości wydaje się być niepełny i wybiórczy poprzez niedokonanie wyczerpującej analizy specyfiki rynku lokalnego, co za tym operaty są niewiarygodne. W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż zarzuty skarg były przedmiotem rozważań w ramach postępowania międzyinstancyjnego. Podkreślił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów, które są zobowiązane do jego odprowadzania. Z kolei co do zarzutów Gminy Miasta B. Wojewoda powtórzył, iż sporządzone dla potrzeb postępowania operaty zostały przygotowane z zachowaniem wymaganych standardów i zawierają wszystkie elementy określone w ustawie i rozporządzeniu. Dodał, iż Gmina Miasto B. kwestionując ustalenia operatów nie skorzystała z możliwości oceny wycen przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości ich sporządzenia. W zakresie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Wojewoda stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2016 r. skarżące stwierdziły, iż Wojewoda [...] nie ustosunkował się w odpowiedzi na skargę do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przede wszystkim do zarzutu naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a.) połączyć sprawę niniejszą ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 760/16 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dalej sprawę prowadzić pod sygn. akt II SA/Łd 759/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy przesłanki jakimi kierował się wydając na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. postanowienie o połączeniu sprawy o sygn.akt II SA/Łd 759/16 ze sprawą o sygn.akt II SA/Łd 760/16. Zgodnie bowiem z art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd jest zobligowany do połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Na możliwość wnoszenia skarg dotyczących tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub bezczynności organu wskazuje art. 51 p.p.s.a. Tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron o spornych interesach ma ten skutek, że obowiązki tych stron należy ustalić w jednej sprawie, każde bowiem rozstrzygnięcie organu administracji państwowej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla drugiej lub innych stron (wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., sygn.akt II SA 52/81, ONSA 1981/2/83). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania, gdyż zarówno M. W. i A. S., jak i Gmina Miasto B., uczynili przedmiotem zaskarżenia decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Wszyscy skarżący mają sporne interesy a jednocześnie zaskarżone rozstrzygnięcie wpływa na sytuację prawną każdego ze skarżących równocześnie. Połączenie jest podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową i nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności oraz nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal samodzielnymi sprawami. Przechodząc do oceny merytorycznej złożonych skarg, zdaniem sądu, zarzuty w nich sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów, które obligowałyby sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego opisanych aktów. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą skargę, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa, a stan faktyczny (nie kwestionowany przez strony) istniejący w dacie jej wydania dawał organowi podstawę do zastosowania, przywołanych w postawie prawnej zaskarżonej decyzji, odpowiednich przepisów prawa. W ocenie sądu, ustalenia faktyczne i prawne wyczerpująco i szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, a przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, a przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych. Wskazał również prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który mając na uwadze swe obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a., przeprowadził własną, ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, po której zasadnie podzielił stanowisko wywiedzione przez organ I instancji. Nie budzi także wątpliwości sądu, iż organ odwoławczy przeanalizował materiał sprawy w świetle podniesionych w odwołaniu zarzutów stron skarżących, a następnie wyczerpująco je omówił, jednocześnie prawidłowo uznając je za niezasadne. Organy administracji publicznej przestrzegały fundamentalnych standardów postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. Innymi słowy, ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, na podstawie kompletnego i rzetelnie zweryfikowanego materiału dowodowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy do tej ustawy wykonawcze. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej przedmiot własności M. W. i A. S.. Na dzień orzekania o podziale obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 23 lutego 2012 r., stosownie do ustaleń którego, powstałe w wyniku podziału działki nr: 38/13, 38/29, 38/32, 38/37, 40/9, 232/1, mają przeznaczenie pod projektowane ulice lokalne i dojazdowe. Wydzielone w wyniku podziału działki na podstawie przywołanej decyzji o podziale nieruchomości jako wydzielone pod drogi publiczne, przeszły na własność Gminy Miasta B.. Z uwagi na powyższe, na wniosek skarżących jako byłych współwłaścicielek oraz wobec braku korzystnego dla stron wyniku negocjacji wszczęte zostało postępowanie zmierzające do ustalenia kwoty odszkodowania, w ramach którego organ zlecił wykonanie biegłym rzeczoznawcom przygotowanie operatów szacunkowych. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy). Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy). Uszczegółowieniem dyspozycji zawartej w art. 134 i art. 135 ustawy są zapisy § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem sądu, jako prawidłowe i znajdujące oparcie w materiale sprawy należy ocenić stanowisko organów co do operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb niniejszej sprawy. Operaty szacunkowe, na podstawie których organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, zostały sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Organy prawidłowo uznały, że sporne operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z prawem, wartość rynkową określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wybór podejścia i metody został przez rzeczoznawców dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Rzeczoznawcy opisali procedurę postępowania przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Wyjaśnili, iż przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika z treści operatów zostały one sporządzone i podpisane przez uprawnione osoby, zawierają wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określają daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisują i określają stan nieruchomości, warunki gruntowe, dostęp do mediów), jak i samej wyceny, nie zawierają niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokumenty ten miały wartość dowodową. W ocenie sądu, operaty przedstawiają czytelnie i jednoznacznie wnioski z wycen w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawców opinii. Wobec powyższego mogły stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie uznały organy orzekające w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując, w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji jak i sąd nie jest uprawniony do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Nadto, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Analiza sporządzonych w niniejszej sprawie operatów uzasadnia ocenę sądu, iż organy obu instancji rzetelnie przeanalizowały sporządzone wyceny i ustalenia operatów, dokonały ich prawidłowej oceny, czemu dały wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Jeśli zaś w przekonaniu strony skarżącej sporządzone operaty były wadliwe lub nierzetelne, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 ustawy. Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn.akt I OSK 1434/11 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego. W niniejszej sprawie Gmina Miasto B., która stara się podważyć prawidłowość operatów, była informowana o takiej możliwości, jednak jedynie wywodziła, iż takiej oceny rzetelności operatów winien dokonać organ, nie widząc w istocie konieczności weryfikacji operatów przez organizację rzeczoznawców. Jednocześnie, tak w odwołaniu jak i w skardze strona podtrzymuje argumentację, iż przygotowane przez rzeczoznawców wyceny nie są prawidłowe, gdyż nie zostały w nich uwzględnione trzy transakcje, które wskazała Gmina Miasto B. i z tego względu wycena została zawyżona. Dostrzec należy, iż rzeczoznawcy majątkowi w toku postępowania ustosunkowali się do tej argumentacji wyjaśniając, iż transakcje wskazane przez Gminę zostały odrzucone na etapie wstępnym analizy rynku. Biegli ocenili, iż transakcje dotyczące tych nieruchomości nosiły cechy ceny wybitnie okazjonalnej, rażąco odbiegającej od poziomu cen odnotowanych na rynku za nieruchomości o podobnej ocenie cech. Biegli wyjaśnili również, iż ze względów technicznych nie wyjaśnili w samych operatach przesłanek jakimi kierowali się przy odrzuceniu wszystkich innych nieruchomości, jednakże uczynili to w piśmie uzupełniającym w odpowiedzi na zarzuty strony zgłoszone wobec operatów. Reasumując, rzeczoznawcy ustosunkowali się do zarzutów zgłaszanych przez Gminę Miasto B., wyjaśniając przyczyny, dla których zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, w szczególności wskazując powody nie uwzględnienia transakcji wytypowanych przez stronę. Samo zaś subiektywne przekonanie o nieprawidłowym doborze transakcji, czy też o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami np. kontroperatem, czy też opinią organizacji, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności, bądź jej wyników. Z kolei skarżące M. W. i A. S. w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze zarzucają zaniżenie odszkodowania poprzez ustalenie go w oparciu o wartość rynkową niepowiększoną o podatek od towarów i usług. Na poparcie swych zarzutów skarżące wskazały na sprawę ze skargi na interpretację indywidualną (wyrok z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn.akt I SA/Łd 1460/11) wywodząc z niej, iż tutejszy sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku na konieczność zastosowania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług w sytuacji przejęcia na własność nieruchomości z mocy prawa za odszkodowaniem. Niemniej jednak, co istotne i na co również wskazał sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku, iż "(...) odszkodowanie określone w stosownej decyzji organu administracyjnego, czy określone w porozumieniu, pełni funkcję wynagrodzenia. Wobec tego, aby zasadnie stwierdzić, że doszło do odpłatnej dostawy towarów z art. 5 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT należy wykazać i wskazać, że w sprawie wystąpiły wszystkie elementy składające się na tę czynność tj. przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel oraz ustalenie wynagrodzenia za towar. Ten ostatni element zostanie skonkretyzowany w momencie kiedy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania stanie się ostateczna, bądź, gdy strony zawrą porozumienie co do wysokości odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego za działki gruntu (pod drogi), o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Natomiast, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (decyzja administracyjna)." Ocena, iż podatek od towarów i usług jest zdarzeniem następczym w stosunku do ustalenia na podstawie decyzji właściwego organu odszkodowania za nieruchomość, znajduje oparcie w wypracowanym stanowisku judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wyjaśniał, iż podatek od towarów i usług nie jest elementem składowym wysokości odszkodowania, nie jest czynnikiem wpływającym na wycenę nieruchomości. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno z tych przepisów, jak i przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wynika możliwość zwiększenia wartości nieruchomości o podatek od towarów i usług. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości nie obejmuje zagadnienia podatku VAT. Poza zakresem rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Na tle podobnych spraw Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również, iż słuszne odszkodowanie, o którym mowa w art. 21 Konstytucji RP nie oznacza odszkodowania ekwiwalentnego, należy bowiem uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje bowiem na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, zaś odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn.akt I OSK 170/11, z dnia 23 października 2014 r., sygn.akt I OSK 587/13, z dnia 27 października 2016 r., sygn.akt I OSK 1289/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn.akt I OSK 1649/16) Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, co skutkowało uznaniem zarzutów skarżących M. W. i A. S. niezasadnymi. Z tych wszystkich względów, zdaniem sądu, stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie poprzedzone zostało wnikliwym postępowaniem dowodowym, w ramach którego sporządzono operaty szacunkowe, ocenione w graniach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. Organy zasadnie wywiodły, iż operaty są spójne, logiczne, kompletne i mogą być dowodem w rozumieniu k.p.a., w oparciu o które ustalona została kwota odszkodowania. Zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem, a jej wydanie nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie znalazły tym samym potwierdzenia zarzuty Gminy Miasta B. dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., których zasadności strona w istocie nie poparła żadną argumentacją. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. JK