II FSK 586/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia del. WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3426/16 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 25 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3426/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. (dalej "skarżący") na postanowienie Ministra Finansów z 31 sierpnia 2016 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. 2. Sąd zgodził się z organami nadzoru nad egzekucją administracyjną, że nie mogły stanowić podstawy skargi na czynności egzekucyjne zarzuty skarżącego o wydaniu decyzji stanowiących podstawę do dokonania czynności egzekucyjnych w wyniku przestępstwa i na podstawie fałszywych dowodów, a także o przedawnieniu zobowiązań podatkowych i odsetek za zwłokę wynikających z tytułów wykonawczych. Zarzuty te wykraczają bowiem poza zakres skargi na czynność egzekucyjną. W ocenie sądu prawidłowe w świetle akt sprawy było uznanie przez organy administracyjne, że w sprawie zastosowano jeden ze środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.e.a."), tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego skarżącego. Zajęcie wykonane było prawidłowo, w tym skutecznie doręczono skarżącemu odpis wystosowanego przez organ egzekucyjny zawiadomienia z dnia 2 grudnia 2014 r. oraz odpisy tytułów wykonawczych, będących podstawą doręczonego odpisu zawiadomienia o zajęciu. 3. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 5, w zw. z art. 32 § 1, art. 33 pkt 1,7,8, art. 35, art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Strona przeciwna nie skorzystała z możliwości udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i przedstawienie swojego stanowiska na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej zakreśla strona składająca skargę kasacyjną, formułując podstawy kasacyjne, uzasadniając je oraz określając zakres zaskarżenia (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza wskazanie przepisu (ewentualnie przepisów pozostających ze sobą w związku), ze wskazaniem jednostki redakcyjnej oraz aktu, w którym został zamieszczony. W przypadku podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. niezbędne jest wskazanie jednej z form naruszenia. Przy zgłoszeniu zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący powinien wyjaśnić, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie przepisów przez sąd. Sąd kasacyjny, z uwagi na art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może zastępować strony ani w formułowaniu zarzutów, ani w ich precyzowaniu, ani w przedstawieniu argumentów o ich słuszności. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. 4.2. Skarga kasacyjna w tej sprawie nie odpowiada wymogom wskazanym wyżej i z tego powodu do większości zgłoszonych w niej zarzutów nie można się odnieść merytorycznie. Z przytoczonych w podstawach kasacyjnych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , jakie miały być naruszone w związku z art. 151 p.p.s.a. , znacząca część jest przepisami nieistniejącymi. Art. 32 składa się (od 30 listopada 2001 r.) z jednej jednostki redakcyjnej, tymczasem strona wskazuje, że naruszony miał być § 1 tego przepisu. Odnośnie do art. 33 u.p.e.a. , to nigdy nie miał on paragrafu 5, który to naruszyć miał sąd pierwszej instancji (przepis taki będzie wprowadzony od 30 lipca 2020 r.). Nie istnieje także art. 33 pkt 1,7,8 u.p.e.a. Punkty są w § 1 u.p.e.a. (od 30 listopada 2001 r. przepis art. 33 składa się także z paragrafów, a w ramach paragrafu 1 także z punktów). Uzasadnienie, które w ogóle nie odnosi się sprawy egzekucyjnej, a do prawidłowości prowadzenia sprawy w przedmiocie zobowiązania podatkowego, nie pozwala na uznanie, że skarżący popełnił omyłki pisarskie przy przytoczeniu podstaw kasacyjnych. Nie przywołuje on w nim wprost powołanych w zarzutach przepisów, a zatem nawet poprzez opis ich treści nie daje możliwości ich sprecyzowania. 4.3. Nie jest także dostatecznie precyzyjny zarzut naruszenia art. 35 u.p.e.a. Przepis ten składa się z czterech paragrafów. Strona powołała jako naruszony cały art. 35 u.p.e.a., bez wskazania jednostki redakcyjnej. Nie sposób odnieść się do tego zarzutu merytorycznie, skoro jak wskazano wyżej, strona w motywach skargi kasacyjnej w ogóle nie odwołuje się do przytoczonych przez nią podstaw kasacyjnych. Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co wskazano wyżej, zastępowanie strony skarżącej w tym zakresie. 4.4. Ponadto podkreślić należy, że przedmiotem kontroli było postanowienie Ministra Finansów wydane w wyniku złożenia przez stronę skargi na czynności egzekucyjne, a zatem środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 54 § 1, § u.p.e.a. Strona w skardze kasacyjnej potwierdza zresztą, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem było wywołane złożoną przez nią skargą na czynności egzekucyjne. Przywołane natomiast przez stronę skarżącą przepisy (art. 32, 33, 35 u.p.e.a.) dotyczą innego środka zaskarżenia – zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego. Na różnicę między tymi dwoma środkami zaskarżenia wskazywał sąd pierwszej instancji. Określony w art. 54 § 1, § 3-6 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej lub czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, zdefiniowane w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1370/17; 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13; 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 778/13; 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13, z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3454/17, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia NSA dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do działania organów egzekucyjnych, a do wadliwości postępowania organów podatkowych lub pracowników tych organów. Podobne zarzuty zawierała również skarga do sądu pierwszej instancji. Ten ostatni, zobligowany do badania zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy (niezwiązany zarzutami i podstawą prawną skargi - art. 134 § 1 p.p.s.a.), zbadał zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z art. 54 p.p.s.a. i nie stwierdził żadnych uchybień. 4.5. Skarżący nie uzasadnił także zarzutu naruszenia art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Tego rodzaju zarzut, co wynika z wcześniejszych rozważań, nie może stanowić podstawy skargi na czynności egzekucyjnej, nie dotyczy bowiem działania (czynności) organu egzekucyjnego. Ponadto skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na przedawnienie zobowiązania i odsetek za zwłokę. W wyniku przedawnienia zobowiązanie podatkowe wygasa (art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.). Wówczas jednak podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego stanowi art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a nie wskazany przez stronę art. 59 § 1 pkt 1 tej ustawy. Umorzenie postępowania z uwagi na wygaśnięcie zobowiązania może także być wynikiem uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.), jednakże, co nie budzi wątpliwości, kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegał w tym przypadku akt wydany w wyniku złożenia zarzutu. Uwzględnienie skargi na czynności egzekucyjne powoduje co najwyżej uchylenie czynności egzekucyjnej lub usunięcie jej wad (art. 54 § 5a u.p.e.a.). Tylko tego rodzaju rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.