I OSK 1460/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 453/16 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 453/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Komendant Policji, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., zwrócił się do Starosty N. o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. [...] do dnia [...] grudnia 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i za to otrzymał 25 punktów karnych. Po wszczęciu postępowania w sprawie skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z żądaniem zweryfikowania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, argumentując, że dnia [...] grudnia 2014 r. uczestniczył w szkoleniu w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w O. Wskazał także na datę uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Starosta N. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący ponownie zwrócił uwagę na udział w szkoleniu w celu zmniejszenia uzyskanych punktów, przewidziany przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), zwanego dalej rozporządzeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją nie uwzględniło odwołania skarżącego. Powołując się na treść wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. oraz związany charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Kolegium wskazało na poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które skarżący w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. otrzymał łącznie 25 punktów karnych. Wyjaśniło przy czym, że choć punkty za przestępstwo drogowe popełnione dnia [...] października 2014 r. do dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie o sygn. akt [...], czyli do dnia [...] marca 2015 r. były przedmiotem wpisu tymczasowego, to zdaniem Kolegium, punkty te ocenia się przez pryzmat daty popełnionego naruszenia, a nie wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w § 4 rozporządzenia, na mocy których stały się one wpisami ostatecznymi. Według organu odwoławczego, powyższy wyrok sądu karnego ma bowiem charakter deklaratywny, a nie konstytutywny i jedynie potwierdził zasadność przypisania skarżącemu punktów w dniu [...] października 2014 r., oraz że w dacie tej strona przekroczyła dopuszczalny limit punktów. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zwrócił się o uchylenie powyższej decyzji Kolegium. Nie zgodził się z oceną organów, że w ciągu roku przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Jego zdaniem, tymczasowe punkty karne naliczone stronie w dniu zdarzenia, a nie uprawomocnienia się wyroku, naruszają zasadę art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący zwrócił uwagę na brak informacji o przypisaniu 10 punktów karnych za zdarzenie z dnia [...] października 2014 r. i wpisaniu tych punktów do ewidencji kierowców dopiero [...] grudnia 2014 r., co pozbawiło skarżącego prawa do informacji wyrażonego w art. 51 pkt 3 Konstytucji RP. Zarzucił, że pozbawienie go prawa do zmniejszenia 6 punktów w ewidencji kierowcy narusza prawo w ten sposób, że dopóki decyzja o skierowaniu na egzamin sprawdzający nie zostanie doręczona, nie weszła do obrotu prawnego. Przysługiwało mu zatem prawo do zredukowania punktów poprzez odbycie szkolenia, bowiem ustawa - Prawo o ruchu drogowym wyłącza taką możliwość jedynie w odniesieniu do kierowców posiadających prawo jazdy krócej niż jeden rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołując się na wskazaną w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (wówczas: Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.), zwanej dalej u.k.p., normę intertemporalną, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie Policja posiadała uprawnienie do przetwarzania danych zgromadzonych w trybie art. 130 p.r.d. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znajdował art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. oraz na mocy art. 130 ust. 4 p.r.d. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. prowadzona jest wyłącznie przez organ Policji i tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Zatem, ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te, stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów. Ewentualna kontrola prawidłowości wpisu dokonywanego przez organ Policji, może być przeprowadzona w wyniku złożenia skargi na tę czynność materialno-techniczną w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z zarzutem niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia z 2012 r. odwołując się w tym zakresie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazał przy tym, że z uprawnienia określonego w § 8 ust. 6 rozporządzenia mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Zdaniem tego Sądu, odmienna interpretacja tej regulacji uniemożliwiałaby osiągnięcie celu nałożonego przez ustawodawcę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 2 oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na doliczeniu skarżącemu 10 punktów, podczas gdy we wskazanym przez [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji okresie tj. od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. i uznania skarżącego za osobę, która przekroczyła 24 punktów, podczas gdy wyrok w sprawie o sygnaturze akt [...] nie był wyrokiem prawomocnym; 2) art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że opieszałość funkcjonariuszy Policji w dokonywaniu wpisów do centralnej ewidencji kierowców pozostała bez wpływu na sytuację skarżącego podczas gdy z w/w § 4 wynika obowiązek dokonania wpisu niezwłocznie co stanowiło niemożliwość uzyskania informacji o aktualnej liczbie punktów a tym samym naruszenie prawa do informacji; 3) art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do uczestnictwa w szkoleniu w dniu [...] grudnia 2014 r. a tym samym wyeliminowanie punktów karnych, podczas gdy powyższy przepis nie zawiera ograniczenia czasowego. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organy miały podstawy do uznania, że przypisana skarżącemu liczba punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed datą odbycia przez niego szkolenia, przekraczała 24. Odnosząc się kolejno do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać przyjdzie, że w art. 2 Konstytucji RP ustanowiono zasadę demokratycznego państwa prawnego. Treść ujęta w tej regulacji była szczególnie częstym przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego, który w licznych orzeczeniach definiował znaczenie ww. zasady, a także interpretował wynikające z niej zasady szczegółowe, np. zasady zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku, zachowania odpowiedniego vacatio legis, niedziałania prawa wstecz etc. (szerzej por. J Oniszczuk: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 195 i n.). Formułując zarzut naruszenia tej normy konstytucyjnej nie nawiązano do treści przytoczonego unormowania (nie wyjaśniono w jaki sposób zaskarżony wyrok mu uchybia), co wyklucza możliwość podjęcia polemiki z zarzutem naruszenia wskazanego przepisu. Z kolei zasada domniemania niewinności, sformułowana w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, odnosi się bezpośrednio do postępowania karnego (por. wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/00, OTK ZU 2001, nr 3, poz. 48). Jak wyjaśnił Trybunał w żadnym wypadku nie oznacza to, że ustawodawca zwykły nie może jej odnieść także do innych postępowań represyjnych. Jednakże na poziomie konstytucyjnym ma ona ściśle karnoprawny wymiar. Nie można wskazanej normy konstytucyjnej odnosić do postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. W kontrolowanym postępowaniu przepis ten nie znajdował zastosowania. Przedmiotem tego postępowania nie była bowiem kwestia dostępu do informacji. Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, a tym samym nie mógł go naruszyć. Można w tym miejscu jedynie wskazać, że przypisywanie punktów karnych w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. należy do organów Policji. Organy orzekające o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie są uprawnione do weryfikacji prawidłowości ich naliczenia. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze, czego przykładem są orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten kierunek orzecznictwa. Uzasadnionym zatem jest pogląd, że starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy. Organy te po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji) wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Odmienne stanowisko mogłoby skutkować tym, że po pierwsze, nie byłoby żadnej pewności, ile punktów karnych zostało danemu kierowcy przyznane. Inna ich ilość wynikałaby z wpisów zawartych w ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, a inna byłaby przyjmowana jako fakt w prowadzonym przez dany organ postępowaniu administracyjnym. Po drugie, taki stan rzeczy prowadziłby praktycznie do obejścia przepisów prawa, gdyż organ niebędący komendantem wojewódzkim Policji, prowadząc własne postępowanie dowodowe na okoliczność ilości naliczonych kierowcy punktów karnych, w ten sposób w rzeczywistości decydowałby o ich ilości. W rezultacie ewidencja policyjna stawałaby się całkowicie zbędną. Po trzecie, w ten sposób inny organ administracyjny, uznając, że stan faktyczny jest odmienny, niż wynika to z zapisów istniejących w ewidencji, niejako "poprawiałby" zawarte w niej dane. Taka zaś sytuacja powodowałaby, że to nie sąd administracyjny sprawowałby kontrolę administracji publicznej, a kontrolę tę sprawowałby de facto inny organ administracyjny, choć takich uprawnień nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3116/14). Przechodząc wreszcie do oceny zarzutu naruszenia art. 130 ust. 3 p.r.d. podkreślić przyjdzie na wstępie, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotne znaczenie ma data naruszenia (naruszeń) przepisów. Nie ma natomiast znaczenia data dokonania przez organ rejestracyjny wpisu tego naruszenia, czy też data przekwalifikowania punktów tymczasowych na ostateczne. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 225/12; z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1084/12; z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1152/09). Uprawomocnienie się orzeczenia w postaci wyroku Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 2015 r. było warunkiem koniecznym do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ale pozostaje bez wpływu na sposób oceny wynikającej z art. 130 ust. 2 p.r.d. negatywnej przesłanki uniemożliwiającej usunięcie punktów karnych z ewidencji, w przypadku przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów przed upływem jednego roku od pierwszego wykroczenia. Punkty te winny być przypisane na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych, ale nie oznacza to, że rozstrzygnięcia te muszą się również uprawomocnić przed upływem roku od dnia naruszenia przepisów. Zgodnie z art. 130 ust. 3 p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć), kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, mógł na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie powodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skarżący wziął udział w szkoleniu, o którym mowa w cytowanym przepisie w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc już po dokonaniu naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkujących zgromadzeniem ponad 24 punktów. Tymczasem w myśl § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powodowało zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że choć § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, to ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z art. 130 ust. 3 zd. pierwsze p.r.d., obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewidywała sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można było punkty te zredukować (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12; z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2883/15). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl