VII SA/Wa 2646/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...], zwanego dalej "skarżącym", od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Powołanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] postanowił z urzędu sprostować oczywistą omyłkę pisarską w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], nr [...], w zakresie projektu architektoniczno–budowlanego i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lipca 2004 r. Starosta [...] wydał decyzję, znak: [...], którą zatwierdził projekt architektoniczno–budowlany i udzielił [...]pozwolenia na rozbudowę zakładu mięsnego "[...]" w [...] wraz z infrastrukturą i instalacjami. W dniu 27 lutego 2009 r. skarżący złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę zatwierdzonego ww. decyzją. Po rozpatrzeniu wymienionego wniosku, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. w ten sposób, że zatwierdził zmieniony projekt budowlany (zaakceptował odstępstwa od projektu budowlanego z 2004 r.) i udzielił pozwolenia na rozbudowę zakładu produkcyjnego (mięsnego) prowadzonego przez skarżącego. W konsekwencji dalszego, wieloetapowego ciągu czynności podejmowanych przez skarżącego, organy administracji i sądy administracyjne, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwane dalej "k.p.a.", postanowił w dniu [...] czerwca 2015 r. uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie zmiany projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 113 § 1 i art. 126 k.p.a., postanowił z urzędu sprostować we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., następującą omyłkę: na drugiej stronie decyzji, w wierszu piątym od góry zamiast "2019 r." powinno być "2010 r.". Wskazany błąd dotyczył oznaczenia powoływanego w decyzji daty wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 51/10 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Z oczywistych względów wyrok ten nie mógł być wydany w dniu 17 marca 2019 r. Od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] (działający razem z [...]) złożył zażalenie oznaczone datą [...] lipca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] lipca 2015 r. W odwołaniu [...]wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia oraz uchylenie postanowienia go poprzedzającego (postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r.) jako rażąco naruszających prawo. Skarżący twierdził, że art. 113 § 1 k.p.a. pozwala organom prostować jedynie nieistotne wady decyzji, a nie pomyłki popełniane w wyniku niedbalstwa w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. GINB w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem, zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru skarżonego postanowienia wynika, że zostało ono dostarczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 15 lipca 2015 r., natomiast zażalenie skarżącego zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 3 lipca 2015 r. i wpłynęło do organu w dniu 6 lipca 2015 r. W konsekwencji GINB uznał, że strona uchybiła terminowi wniesienia zażalenia, które zostało złożone przed datą doręczenia stronie. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 53/11, w którym stwierdza się, że "odwołanie od decyzji może być skutecznie wniesione tylko w taki sposób, w jaki przewidują to obowiązujące przepisy. W tej sprawie to art. 129 § 1 i 2 K.p.a. przesądził, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten liczony jest [zatem] od daty doręczenia decyzji stronie. Tym samym wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie, jak i po upływie 14 dni od daty doręczenia jest traktowane jako wniesienie z uchybieniem terminu". Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem GINB [...]w dniu 14 października 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił postanowieniu GINB: 1. naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez GINB postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, w sytuacji gdy zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zostało wniesione w terminie; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia kiedy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (błędnie oznaczone jako wydane [...] września 2015 r.), zostało doręczone stronom postępowania. [...]stwierdził, że w niniejszej sprawie oprócz skarżącego, jako strony występują także [...], którzy również otrzymali odpisy skarżonego postanowienia. Z uwagi na jednakowy adres do doręczeń skarżący zapoznał się wcześniej z ww. postanowieniem, kiedy zostało ono dostarczone pozostałym stronom postępowania. W związku z tym skarżący był w stanie złożyć zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. GINB odesłał przy tym do uzasadnienia przedstawionego w skarżonym postanowieniu. Organ wskazał ponadto, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, kiedy skarżący zapoznał się z powołanym postanowieniem Wojewody [...]. Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie rozpoczyna bowiem swój bieg dopiero z chwilą jego doręczenia, a nie zapoznania się z postanowieniem doręczonym skutecznie innym osobom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak omówiono to powyżej, przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym organ przyjął, że złożenie przez stronę zażalenia na postanowienie Wojewody [...] przed dniem doręczenia tej stronie powinno być uznane za uchybienie terminu, a zatem skutkować niedopuszczalnością rozpatrzenia zażalenia. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości, ani sporu, kwestionowany jest jednak wynik wykładni art. 141 § 2 k.p.a. dokonanej przez organ. Uzasadniając zaskarżone do niniejszego Sądu postanowienie GINB z dnia [...] września 2015 r. organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 53/11. Rzeczywiście, w bogatym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych można spotkać identyczną lub podobną interpretację art. 129 § 2 k.p.a. (odnoszącego się do odwołań). Stanowisko takie jest bowiem wyrażone np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1316/06. Ten sam wniosek, chociaż sformułowany na tle wyraźnie odmiennego stanu faktycznego (stronie nie doręczono w ogóle skarżonej decyzji) uznano za właściwy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2431/14. Powyższą interpretację trudno wszak nazwać linią orzeczniczą, zarówno z uwagi na niewielką liczbę orzeczeń wyrażających spójne stanowisko, jak i różnice co do istotnych okoliczności w stanach faktycznych, w odniesieniu do których sądy orzekały. Z drugiej strony można też wskazać orzeczenia, wyrażające przeciwne stanowisko. Dla przykładu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 30/16, sąd uznał, że przyjęcie przez organ, iż w sprawie doszło do przedwczesnego złożenia odwołania, a zatem do uchybienia terminu, stanowi naruszenie art. 129 k.p.a. Istotną okolicznością był bowiem w tamtej fakt, że stronie doręczono zawiadomienie o wydanej przez organ decyzji. W świetle powyższych przykładów, nie sposób uznać za oczywiste i w pełni zgodnie z prawem stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym do niniejszego Sądu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. Organ, kierując się językową (gramatyczną) wykładnią art. 141 § 2 k.p.a., przyjął, że wniesienie zażalenia przed datą doręczenia stronie postanowienia, powinno być traktowane tak samo jak dokonanie tego po upływie 7 (siedem) dni od daty doręczenia, a więc jako wniesienie z uchybieniem terminu. Przepis stanowi bowiem, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni "od dnia doręczenia decyzji stronie". Dopiero zatem od tego dnia biegnie termin do złożenia zażalenia. Przedstawioną językową wykładnię wydaje się potwierdzać dalsza część powoływanego przepisu. Przewiduje on, że "gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – [zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni] od dnia jego ogłoszenia stronie". Znów zatem mamy do czynienia z konstrukcją bezpośredniego dotarcia komunikatu (aktu prawnego jako aktu mowy) do konkretnego podmiotu będącego stroną postępowania. W niniejszej sprawie Sąd wykładnię prawa dokonaną przez organ uznaje za błędną, a przez to oparcie na niej postanowienia z dnia [...] września 2015 r. za naruszenie prawa. Zdaniem Sądu z uwagi na niejednoznaczność wyniku wykładni językowej art. 141 § 2 k.p.a. i analogicznie art. 129 § 2 k.p.a., należy sięgnąć po wykładnię funkcjonalną powołanych przepisów, a więc ustalić jakie wartości mają być chronione przez owe przepisy. Odpowiadając na te przepisy można uznać, że oba te przepisy dokonują wyważenia dwóch wartości istotnych, może nawet kluczowych, dla postępowania administracyjnego: z jednej strony trwałości decyzji (aktu) wydanego przez organ administracji, a z drugiej – ochrony praw strony do obrony jej interesów i praw o charakterze materialnoprawnym. Ze względu na drugą wartość dopuszcza się możliwość zaskarżenia aktu organu administracji (decyzji lub zażalenia), ale jednocześnie ze względu na pierwszą wartość przyjmuje się stosunkowo krótki termin do zaskarżenia aktu: odpowiednio czternaście i siedem dni. Między obydwiema wskazanymi wartościami nie ma idealnej równowagi, gdyż przepisy przewidują rozmaite rozwiązania i instytucje prawne pozwalające w imię ochrony praw i interesów strony występować o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności (art. 58 i 59 k.p.a.), a także wystąpić, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, przy czym na postanowienie, o odmowie wznowienia postępowania służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). Analogiczny skutek, choć odmienne przesłanki i odmienne zasady realizowania, mają dalsze nadzwyczajne tryby postępowania: możność uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji (art. 154-155 k.p.a.) oraz dopuszczalność wystąpienia o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Wspomniane odmienności przesłanek oraz zasad postępowania prowadzą do wniosku, że przywołane instytucje postępowania administracyjnego powinny być w naszej sprawie traktowane przede wszystkim jako argumenty oparte na wykładni funkcjonalnej (wskazującej na skutki czynności i dokonującej ich oceny ze względu na wartości przyjmowane w porządku prawnym) lub wykładni systemowo-aksjologicznej (odwołującej się do zasad porządku prawnego), a nie tylko tradycyjnie rozumianej wykładni systemowej, skupiającej się na logicznych konsekwencjach obowiązujących uregulowań. Wskazane pozajęzykowe metody dokonywania wykładni prawa nie są i nie powinny być dziś traktowane jako niezobowiązujące spekulacje o charakterze ideologicznym, lecz jako konieczne standardy interpretacyjne (patrz na przykład: L. Leszczyński, § 25. Wykładnia systemowo-aksjologiczna, w: System Prawa Administracyjnego, red. A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, autorzy: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2012, s. 238 i nast., zwłaszcza 252-256). W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę fakt, że postanowienie Wojewody [...] zostało doręczone [...]jako jednemu z trzech odwołujących się, choć nastąpiło to dopiero w dniu 15 lipca 2015 r. Z kolei, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył odwołanie w drugiej połowie września tego samego roku, czyli po ponad dwóch miesiącach. Wreszcie, skarżący [...]powziął wiedzę o treści kwestionowanego postanowienia z w pełni legalnego źródła, a mianowicie treści postanowień w pełni legalnie doręczonych już wcześniej dwóm osobom mieszkającym pod tym samym adresem co skarżący, zwłaszcza że osoby te razem ze skarżącym złożyły zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. Kwestionowane postanowienie weszło przecież do obrotu prawnego dwa i pół miesiąca przed wydanie zaskarżonego postanowienia GINB. Nie można zatem interpretować zażalenia skarżącego jako postaci sądowego pieniactwa, w postaci skarżenia aktu dla samego jego kwestionowania i bez względu na treść aktu. Nie można więc chronić wydanych postanowień (aktów administracji) kosztem ochrony praw obywatelskich, w tym prawa do załatwienia sprawy, [z uwzględnieniem] interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz "w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej" (art. 8 k.p.a.). W takich okolicznościach, zasada ochrony trwałości aktu administracji wydanego przez Wojewodę w dniu [...] czerwca 2015 r. wyrażająca się w przyjętej przez GINB dosłownej i restryktywnej wykładni wyrażenia "od dnia doręczenia postanowienia" nie powinna przeważać nad zasadą (i wartością) kluczową dla postępowania administracyjnego, czyli ochroną praw obywateli oraz ich słusznych interesów. Skutkiem rozstrzygnięcia GINB było bowiem pozbawienie skarżącego prawa do dochodzenia swoich racji przed organem administracji w zamierzeniu zgodnie z przepisami prawem. Dlatego właśnie oparcie postanowienia GINB z dnia [...] września 2015 r. na językowej wykładni należy uznać za dokonanie błędnej wykładni prawa, a przez to za wydanie aktu z naruszeniem przepisów postępowania. Stanowisko Sądu przyjęte w uzasadnianym wyroku nie odnosi się oczywiście do meritum postanowienia Wojewody [...] Sprostowanie daty powoływanego orzeczenia sądu jako oczywistej pomyłki wydaje się właściwe. Z drugiej strony, gdyby zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. miało służyć skarżącemu do podważenia wcześniejszego postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. (uchylającego decyzję Starosty o zatwierdzeniu zmienionego projektu budowlanego i umorzeniu postępowania), mielibyśmy podstawy do twierdzenia, że jest to próba obejścia prawa przez skarżącego. Wspomniane kwestie merytoryczne, których – podkreślam – Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia, powinny być jednak rozpatrzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ponownym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.