II SA/Po 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla sołtysów p o s t a n a w i a odrzucić skargę /-/ I. Paluszyńska Rada Miejska w dniu [...] 2015 r. podjęła uchwałę nr [...]. W §4 ww. aktu ustalono, że w przypadku nieobecności sołtysa na sesji Rady Miejskiej, zryczałtowana dieta ulega obniżeniu o wysokość 3 diet, za każdą nieobecność na sesji. Sołtys wsi [...] A. K. (dalej: skarżący), był nieobecny na sesji Rady Gminy [...] w dniu 7 lutego 2016 r., wskutek czego potrącono z należnej mu diety za styczeń 2016 r. kwotę [...]zł Skarżący pismem z dnia 10 lutego 2016 r. wniósł do Burmistrza Gminy [...] o wypłacenie potrąconej diety argumentując, iż jego nieobecność wynikała z wcześniej już sygnalizowanego Burmistrzowi udziału w pogrzebie. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego wskazał, iż potrącenie było zasadne, nastąpiło w oparciu o zapis §4 uchwały nr [...], a wcześniejsze uprzedzenie skarżącego o swojej nieobecności można traktować jedynie jako grzecznościowy gest, nie uprawniający do wypłaty diety za udział w sesji w dniu, w którym faktycznie skarżący udziału w niej nie brał. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. skarżący zwrócił się o usunięcie wadliwego zapisu §4 z uchwały nr [...] r., a w konsekwencji o wypłatę diety za miesiąc styczeń w pełnej wysokości. Zdaniem skarżącego zapis o utracie diety wskutek nieobecności na sesji rady gminy jest niezgodny z prawem i stanowi naruszenie art. 37a Ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ ustawodawca nie nakłada obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy. W odpowiedzi na pismo skarżącego, Rada Gminy pismem z dnia 4 marca 2016 r. poinformowała, że wniosek ten zostanie przedstawiony Radzie Miejskiej na najbliższym posiedzeniu. Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia §4 w uchwale nr [...] r. podnosząc, że zapis ten narusza jego interes prawny. Skarżąc wskazał, że taka konstrukcja omawianego §4 zmienia w jego ocenie prawo sołtysa do udziału w sesjach rady gminy w obowiązek uczestnictwa w sesjach, co stanowi naruszenie art.37a Ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie nałożył na sołtysów obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy. Rada Gminy nie ma zatem prawa narzucać uchwałą swoim sołtysom obowiązku uczestnictwa w sesjach rady i w związku z tym nie ma prawa karać ich za absencję na sesji potrąceniami diety, ponieważ nie posiada ustawowego uprawnienia do uwarunkowania przyznania pełnych diet sołtysom od ich udziału w swoich sesjach. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego Rada Miejska pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r., wskazała, że wniosek z dnia 22 lutego 2016 r. został przedstawiony Radzie Miejskiej na sesji w dniu [...] 2016 r., na którym Rada zapoznała się z jego treścią złożonego, jednakże w związku z potrzebą zasięgnięcia opinii radcy prawego urzędu, podjęła decyzję o przekazaniu wniosku do analizy prawnej i podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie usunięcia wadliwego zapisu na kolejnym najbliższym posiedzeniu rady. Kolejne posiedzenie, na którym Rada pochyliła się nad złożonym w dniu 22 lutego 2016 r. wnioskiem odbyło się w dniu [...] 2016 r. W tym dniu odbyło się wspólne posiedzenie Komisji [...] oraz Komisji [...] Rady Miejskiej. Na posiedzeniu tym, bazując na opinii prawnej radcy prawnego urzędu oraz w wyniku przeprowadzonej dyskusji, radni ustalili, że kwestionowany zapis § 4 uchwały nr [...] nie narusza interesu prawnego sołtysa, bowiem dieta, o której on stanowi nie dotyczy należności za udział sołtysów w sesjach Rady Miejskiej i nie nakłada na sołtysów z terenu Gminy [...] obowiązku uczestnictwa w sesjach, a jedynie - jak wynika to z § 1 przywołanej uchwały - jest zryczałtowaną dietą miesięczną przysługującą sołtysom w wysokości uzależnionej od ilości mieszkańców, wielkości sołectwa oraz nałożonych obowiązków. Rada Miejska rozpatrując wniosek wzięła również pod uwagę fakt, że Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru prawnego nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego niezgodność z prawem zapisu §4 uchwały nr [...] stwierdzając tym samym, że akt ten może w obrocie prawnym funkcjonować. W oparciu o powyższe Rada Miejska nie stwierdziła, jakoby zapis § 4 uchwały nr [...] naruszał interes prawny skarżącego. Pismo z 19 sierpnia 2016r. podpisane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej zostało Skarżącemu doręczone 22 sierpnia 2016r. Pismem z dnia 26 września 2016 r. skarżący wniósł skargę na uchwałę nr. [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2015 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 4 oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podniósł argumenty prezentowane w piśmie z dnia 12 sierpnia 2016 r., którym wezwał Radę Miejską do usunięcia §4 zaskarżonej uchwały. Ponadto skarżący wskazał, iż w jego ocenie celem skarżonego przepisu uchwały jest w istocie wprowadzenie obowiązku uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, a narzędziem służącym do jego realizacji jest sankcja polegająca na obniżeniu należnej diety za każdą nieobecność. Stosowanie tego rodzaju przymusu ekonomicznego stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 37a Ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w dniu 22 lutego 2016 r. i w związku z tym należy stwierdzić, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 .718 dalej: p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016.1066.) późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do sołtysów wskazanych sołectw gminy [...], jednak ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Skoro zatem uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i jest skierowana do określonego rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu terytorialnego, to jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.11.2016r. III SA/Kr 783/16). W każdym przypadku przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi sąd administracyjny jest zobligowany zbadać, czy skarga spełnia wszystkie wymogi formalne, a przede wszystkim – czy została wniesiona w terminie. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skarga jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu gminy. Do skargi wnoszonej w tym trybie ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, iż w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę organu gminy, po wniesieniu wezwania, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie. Następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60, postanowienie NSA z 9 maja 2013r., II FSK 2140/12). Innymi słowy, z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż początek biegu terminu 60 dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy (ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni – liczony od dnia doręczenia tej odpowiedzi). Jeżeli natomiast w okresie 60 dni od złożenia wezwania organ nie udzieli na nie odpowiedzi, to termin do wniesienia skargi biegnie nieprzerwanie (liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia). Powyższe uwarunkowania prawne należy zastosować w niniejszej sprawie i stwierdzić, że – jak wynika z akt doręczonych sądowi i treści skargi, że w ocenie sądu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wykonane przez skarżącego za pośrednictwem pisma skierowanego do Rady Gminy [...] w dniu 12 sierpnia 2016 r. Pismo z 22 lutego 2016r. takiego wezwania nie stanowiło, tym bardzie, że organ gminy uznał je za inicjujące rozpatrzenie wniosku sołtysa na kolejnej sesji. Odpowiedź na wezwanie z 12 sierpnia 2016r. organ doręczył skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2016 r. Zatem Sąd przyjął, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upływał najpóźniej z trzydziestym dniem od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie tj. z dniem 21 września 2016 r. Natomiast termin 60 – dniowy w sytuacji gdyby organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie biegłby do dnia 11 października 2016 r. Z akt sprawy wynika jednak, że Rada Miejska udzieliła odpowiedzi skarżącemu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z 26 września 2016 r. ( data wpływu do Urzędu Miejskiego Gminy [...] skarżący wniósł Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, wniesienie skargi nastąpiło z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Wobec udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, termin do złożenia skargi upłynął z trzydziestym dniem od dnia otrzymania ww. odpowiedzi, tj. 21 września 2016r.(środa) . Skoro zatem skarga została sporządzona i doręczona organowi w dniu 26 września 2016 r., to jest ona spóźniona. W tym miejscu Sąd jednocześnie zauważa, iż doręczając odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ I instancji nie pouczył skarżącego o przysługującej mu skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tym samym skarżącemu przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pkt I sentencji orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 Ppsa,. /-/ I. Paluszyńska