IV SA/Wa 1336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Kolegium") z [...] marca 2016 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej "skarżący") na postanowienie Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków [...] w celu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] w Gminie [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2007 r. (nr [...]) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków [...] w celu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na należącej do J. B. działce ew. nr [...] położonej we wsi [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z 11 maja 2009 r. J. B. wystąpił o zmianę w/w decyzji poprzez wykreślenie z pkt 2a decyzji zakazu stosowania oczyszczalni z rozsączkowaniem, pozostawiając pozostałe zapisy bez zmian. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Burmistrz zmienił własną decyzję z [...] lutego 2007 r. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że nie spełniono przesłanek z art. 155 k.p.a., bowiem wnioskodawca nie wyraża zgody na zmianę decyzji w taki sposób w jaki to zostało przedstawione w decyzji Nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Burmistrz odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wskazał, że na zmianę decyzji nie wyraziła zgody jedna ze stron postępowania – W. K. (w piśmie z 14 sierpnia 2009 r.). Nadto zmiana decyzji spowoduje możliwość odprowadzania do gleby i wód gruntowych ścieków surowych, co w konsekwencji. doprowadzi do ich skażenia. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania J. B., decyzją z [...] lipca 2010 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji jako jedną z przyczyn braku podstaw do zmiany decyzji z 2007 r. wskazano, że W. K. pismem z 14 sierpnia 2009 r. poinformowała, iż nie wyraża zgody na zmianę decyzji. Skarga J. B. na decyzję Kolegium z [...] lipca 2010 r. została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1721/10). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano w szczególności, że "Skoro właścicielka nieruchomości sąsiedniej W. K. pismem z 14 sierpnia 2009 r. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji -zatem organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo rozstrzygnęły sprawę, odmawiając na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś pierwszy z zarzutów skargi należy uznać za niezasadny". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 987/11) oddalił skargę kasacyjną J. B. od wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r.. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in.: "Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że stroną postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie zmiany decyzji była także W. K. W konsekwencji, prawidłowo też orzekający WSA ocenił, że brak zgody tej strony stanowi przeszkodę w orzeczeniu o zmianie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego". II.2. Pismem z 12 grudnia 2011 r. J. B., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. znak [...] Burmistrz [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Kolegium wskazało etapy, z jakich składa się postępowanie wznowieniowe oraz jakie konkretnie przesłanki powinien zbadać organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a więc czy podana jest przyczyna wznowienia oraz czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, a wreszcie czy strona stosownie do treści art 148 § 1 k.p.a. wniosła podanie o wznowienie postępowania z zachowaniem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. II.3. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz postanowił odmówić wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ I instancji wskazał w szczególności, że z treści podania o wznowienie postępowania wynika, że strona powołała fakt oparcia się przez organ na dwóch dowodach, tj., stanowisku W. K. z 14 sierpnia 2009 r., w którym protestuje przeciwko lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączkowaniem oraz opiniach Wydziału Środowiska i Rolnictwa z 2009 r. Jako moment, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wskazano dzień 21 listopada 2011 r., w którym to jak twierdzi J. B. uzyskał informacje, że uwaga W. K. nie została uwzględniona przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] października 2009 r., a uwzględniona została przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Zdaniem Burmistrza, podanie o wznowienie postępowania wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Zauważyć należy bowiem, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., którą J. B. odebrał osobiście 21 kwietnia 2010 r. wskazano, że: "Na w/w zawiadomienie strona biorąca udział w postępowaniu Pani W. K. w dniu 14 sierpnia 2009 r. złożyła pismo (wniosek złożony po terminie określonym w zawiadomieniu na składanie uwag- data odbioru przez Panią K. 6 sierpnia 2010 r.), w którym protestuje przeciwko lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączkowaniem z uwagi na bliskość istniejącej studni na działce nr ew. [...], która stanowi jedyne ujęcie wody pitnej dla budynku mieszkalnego". Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że informacje uzyskane w piśmie z 21 listopada 2011 r. były dla strony w jakimkolwiek stopniu nowe bądź wcześniej nieznane. Stwierdzić należy także, że jako strona J. B. brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu, był informowany o każdym etapie postępowania oraz posiadał także wiedzę co do dowodów, które wzięte zostały pod uwagę przy wydaniu decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. II.4. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. B., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium wskazało w szczególności, że jako podstawę do wznowienia postępowania J. B. podał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w zakresie braku podstaw do oparcia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr [...] na wniosku W. K. wniesionym po terminie. Skarżący twierdzi, że o fakcie złożenia wniosku przez W. K. po terminie dowiedział się z pisma Sekretarza Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. Jednak fakt ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem w decyzji nr [...] na stronie drugiej podano, że strona biorąca udział w postępowaniu W. K. w dniu 14 sierpnia 2009 r. złożyła pismo (wniosek złożony po terminie określonym w zawiadomieniu na składanie uwag). Zatem o fakcie tym J. B. dowiedział się w dniu 21 kwietnia 2010 r. (w dacie odbioru decyzji nr .). Podniesiony w piśmie z 23 marca 2012 r. argument, że wszystkie osoby uczestniczące w analizach decyzji nie zwróciły uwagi na ten fakt nie może być podstawą do uznania, że o fakcie, o którym mowa w decyzji nr [...] skarżący dowiedział się dopiero ponad półtora roku później. Tym samym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem miesięcznego terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Kolegium zwróciło również uwagę na poddanie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Kolegium z [...] lipca 2010 r. Zdaniem Kolegium, poddanie decyzji administracyjnej ocenie sadu administracyjnego uniemożliwia jej wzruszenie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w tym trybie wznowienia postępowania, stwierdzenie nieważności. Kolegium powołało się tu m. in. na art. 134 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a. III.1. Z zaskarżonym postanowieniem Kolegium nie zgodził się J. B., wnosząc o "ponowne rozpatrzenie sprawy i analizę prawną decyzji Burmistrza nr [...] (...) i SKO z [...].III.2016 r.". W uzasadnieniu skargi J. B. wskazał w szczególności, że W. K. składając swoje pismo po terminie "nie jest stroną w sprawie". Skarżący zarzucił również, że Kolegium nie odniosło się w całości do jego zażalenia, a nadto, że decyzja nr [...] jest "wydana została odmiennie od podstawy prawnej podanej w decyzji". Skarżący powołał się również na zgłoszenie robót budowalnych z 20 listopada 2006 r. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV. 2. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniesienia podania o wznowienie postępowania, czyli w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych. Dla trybów tych charakterystyczne jest przede wszystkim to, że ich przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. np. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr 1985, Prawo CXII, s. 92). W dalszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 – 152 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki wznowienia postępowania podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać na rzecz utrzymania tej decyzji w obrocie prawnym. Podzielić należy również pogląd, że to podmiot wnoszący podanie o wznowienie musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11 oraz z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 1538/12 - CBOSA; R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 19 wyd., Legalis 2016, teza 3 do art. 148). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62; orzeczenie to zostało wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, ale ustalenia Trybunału co konstytucyjnej ochrony zasady trwałości decyzji administracyjnych znajdują odpowiednie zastosowanie do innych trybów nadzwyczajnych, w tym do instytucji wznowienia postępowania). IV.3. Przenoszą powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący o okolicznościach, w których upatruje podstawy wznowienia postępowania (tj. pismo W. K. z 14 sierpnia 2009 r., ewentualnie negatywne opinie Wydziału Środowiska i Rolnictwa z 2009 r.) dowiedział się najpóźniej w dniu otrzymania decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2010 r., czyli w dniu 21 kwietnia 2010 r. (w dacie osobistego odbioru decyzji nr [...]). Warto dodać, że kwestia znaczenia dla sprawy pisma W. K. była również przedmiotem rozważań Kolegium w decyzji z [...] lipca 2010 r. oraz WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2010 r. (zakwestionowanego następnie przez skarżącego skargą kasacyjną). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym skarżący wnosząc podanie o wznowienie w dniu 12 grudnia 2011 r. uchybił wskazanemu wyżej miesięcznemu terminowi. Zasadnie zatem w takim przypadku orzekające organy zastosowały art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania (por. np. M. Jaśkowska, Komentarz do art.149 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 4 do art. 149). Oczywiste jest przy tym, że na ocenę zachowania przez skarżącego miesięcznego terminu do wniesienia podania nie może mieć wpływu pismo Sekretarza Gminy z 21 listopada 2011 r. W szczególności to, że pismo W. K. zostało złożone po terminie wyznaczonym przez organ, zostało już ujawnione w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2010 r. Bezzasadne są również zarzuty nieodniesienia się przez Kolegium do wszystkich zarzutów zażalenia. Należy podkreślić, że przedmiotem rozstrzygania przez Kolegium była ocena dopuszczalności wznowienia postepowania z uwagi na wymóg zachowania miesięcznego terminu na wniesienie podania, a nie ocena zgodności z prawem decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2010 r. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była również podniesiona w skardze kwestia relacji decyzji o warunkach zabudowy do procedury zgłoszenia robót budowalnych. W szczególności nie jest to okoliczność, która mogłaby być rozważana w ramach instytucji wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Końcowo należy zauważyć, że podania o wznowienie postępowania nie można oprzeć na kwestionowaniu okoliczności, co do których sądy administracyjne sformułowały w wyrokach wydanych w granicach danej sprawy oceny prawne (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a.). Wszczęcie postepowania o wznowienie na takiej podstawie jest niedopuszczalna (art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a.). Tymczasem kluczowa w ocenie skarżącego kwestia, tj. znaczenie dla sprawy pisma W. K. (a także posiadania przez te osobę statusu strony), była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz WSA w Warszawie w wyrokach przytoczonych w punkcie II.1 in fine niniejszego uzasadnienia. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z tymi ocenami sądów administracyjnych, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności postepowania o wznowienie postępowania. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.