II OSK 1027/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 757/16 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. S. na rzecz Gminy Suwałki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Bk 757/16 oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia [...] marca 2013 r. [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25 marca 2013 roku Rada Gminy Suwałki podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV Ełk - granica RP na terenie gminy Suwałki w obrębie geodezyjnym [...]. T. S. pismem z dnia 20 lutego 2014 r. wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa zachodzącego jego zdaniem w przedmiotowej uchwale. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. organ odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący wywodząc w dniu 21 maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia: - art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez określenie w treści § 31 skarżonej uchwały dla terenu oznaczonego w treści uchwały symbolem [...] takiego jej przeznaczenia, które czyni niemożliwym wykorzystanie nieruchomości będącej własnością skarżącego w sposób przez niego zamierzony, zgodny z treścią § 21 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy Suwałki z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w Gminie Suwałki, - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w z w. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie skarżonej uchwały w okolicznościach, w których pomiędzy podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego a uchwaleniem planu nastąpiła zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki, która to zmiana dotyczyła również terenów objętych skarżoną uchwałą, - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez określenie w treści § 31 skarżonej uchwały przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Suwałki (tekst jednolity - załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy Suwałki), która to sprzeczność polega na przeznaczeniu w treści planu terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego - jako terenu postoju i parkowania pojazdów ciężarowych oraz obsługi technicznej związanej z komunikacją samochodami ciężarowymi, gdy studium przewiduje, iż wieś [...], na obszarze której znajduje się ów teren jest jednostką o funkcji produkcyjnej oraz usługowej dla sąsiednich terenów, wspomagającą obsługę ludności i rolnictwa, - art. 18 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieumotywowane i arbitralne nieuwzględnienie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionych przez T. S., - art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę przez Wójta Gminy Suwałki udostępnienia T. S. w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej akt postępowania w sprawie dot. skarżonej uchwały bez wydania wymaganej przy tym decyzji administracyjnej, przez co została ona pozbawiona zagwarantowanej prawnie możliwości zapoznania się z aktami postępowania i w konsekwencji - złożenia uwag do projektu planu po rzetelnym zapoznaniu się z aktami postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż wywodzi interes prawny we wniesieniu skargi z treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w obrębie [...], na którą składają się działki ewid. nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], a nieruchomość ta jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem [...]. W perspektywie zapisu planu miejscowego, szczególnie istotne jest określenie sposobu planowanego wykorzystania nieruchomości będącej własnością skarżącego oraz wpływu na niego zgodnego z zapisami § 31 kwestionowanej uchwały sposobu wykorzystania gruntu określonego symbolem [...]. Obydwa grunty są położone względem siebie w bliskim sąsiedztwie, stąd działalność prowadzona na jednym z nich, przy pewnym stopniu natężenia ma wpływ bezpośredni na wykorzystanie drugiego. Nieruchomość będąca własnością skarżącego składa się z trzech działek, które stanowią teren, przeznaczony zgodnie z postanowieniami § 21 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy Suwałki z dnia 20 lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w Gminie Suwałki na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wykorzystanie tych działek we wskazany powyżej sposób będzie nadmiernie utrudnione, a wręcz niemożliwe, w razie wykorzystania gruntu oznaczonego w treści skarżonej uchwały symbolem [...] w sposób w niej określony. Właściciel terenu oznaczonego w skarżonej uchwale symbolem [...], R. B., jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów. Mając na uwadze przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz zapisy § 31 skarżonej uchwały oczywiste jest, że wykorzystanie tego terenu będzie w całości podporządkowane realizacji czynności mieszczących się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Jest faktem znacząca uciążliwość takiej działalności dla nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 23.09.2014 r. sygn. akt II SA/Bk 487/14 oddalił skargę. Sąd uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, ponieważ jego działki nie leżą na terenie spornego planu. Interes skarżącego jest jedynie interesem faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3281/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściciel terenu sąsiedniego z obszarem objętym planem miejscowym ma prawo domagać się ochrony jego interesu prawnego przed ustaleniami planu miejscowego, jeżeli ustalenia tego planu wpływają na sposób korzystania z jego nieruchomości. Działki skarżącego (nr [...]) położone są w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego pod usługi, a sposób przeznaczenia tego terenu będzie naruszać jego prawo własności do działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny wytknął Sądowi I instancji, iż tenże zaniechał dokonania oceny, czy zaskarżony plan narusza interes prawny we wskazany przez skarżącego sposób, bowiem błędne było przyjęcie, że skoro plan nie obejmuje swoim zasięgiem działek skarżącego, to nie może naruszać jego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę oddalił skargę T. S. wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią wyrażoną w tej sprawie, przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że zadaniem składu orzekającego było dokonanie oceny, czy został naruszony interes prawny T. S. polegający na naruszeniu jego prawa własności do działek o nr [...] przez to, że w zaskarżonym planie pod symbolem [...] znajduje się teren usługowy. Jak twierdził skarżący, teren ten należy do R. B., który będzie prowadził tam działalność uciążliwą - parkowanie pojazdów ciężarowych i ich obsługę techniczną oraz komunikację tymi pojazdami. Prowadzenie takiej działalności może mieć, zdaniem skarżącego, negatywny wpływ na przyszłą zabudowę mieszkaniową na jego działkach. Skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący posiadał interes prawny we wniesieniu skargi, o czym orzekł ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6.10.2016 r. Zatem, posiadanie interesu prawnego, a więc legitymacji procesowej skarżącego, w tejże sprawie, nie było przedmiotem rozważań, gdyż kwestia ta została przesądzona na korzyść skarżącego. Natomiast, posiadanie interesu prawnego w wytoczeniu sprawy nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego zakwestionowanego uchwałą. Ustalić w ocenie Sądu I instancji, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała rzeczywiście naruszyła interes prawny skarżącego. Sąd wskazał, że pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd I instancji nie stwierdził, by zaskarżona uchwała, naruszyła interes prawny skarżącego, wywiedziony z art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie mu wykonywania prawa własności do działek o nr [...]. Działki te, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości o nr [...] (teren [...]). Od granic terenu [...] oddzielają je inne działki oraz teren zieleni izolacyjnej (oznaczony symbolem [...]) o szerokości pasa nie mniejszy niż 10 m. Trudno więc uznać, że jest to "bliskie" sąsiedztwo. Sąd I instancji podkreślił, iż w celu zniwelowania ewentualnych uciążliwości terenu o symbolu [...] dla planowanej zabudowy jednorodzinnej (gdzie znajdują się m.in. działki skarżącego), zaprojektowano izolacyjny teren zielony z roślinnością wysoką, ograniczono intensywność zabudowy terenu [...] do 5 %, a obsługa komunikacyjna tego terenu nie została zaplanowana jako kolidująca z lokalizacją nieruchomości skarżącego. Nadto, tereny dla zabudowy mieszkaniowej (oznaczone symbolem [...]) zostały zaplanowane w odległości dużo mniejszej od terenu [...], niż są położone działki skarżącego. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia tzw. władztwa planistycznego przez Radę Gminy Suwałki. Sąd I instancji nie stwierdził też naruszenia, w tej sprawie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, nie zachodziła również przesłanka niezgodności Uchwały ze studium, co oznaczało brak naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 147 p.p.s.a. i art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, w zw. z treścią § 21 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy Suwałki z dnia 20 lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w Gminie Suwałki w zw. z § 6 ust. 1 pkt 22 skarżonej uchwały, w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że nie zachodzi naruszenie prawa własności skarżącego do nieruchomości stanowiącej grunt położony we wsi [...] (dz. ewid. nr [...]), przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej, w związku z przeznaczeniem terenu oznaczonego w skarżonej uchwale symbolem [...] (w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego) na tereny postoju i parkowania pojazdów ciężarowych oraz obsługi technicznej związanej z komunikacją samochodami ciężarowymi. Możliwość używania całości nieczynnej biologicznie powierzchni terenu oznaczonego symbolem [...] na potrzeby parkowania i obsługi technicznej pojazdów ciężarowych, łączy się wedle wiedzy powszechnej z możliwością istnienia na tym terenie oraz na terenach z nim sąsiadujących (w tym terenie obejmującym nieruchomości skarżącego) między innymi: wysokiego poziomu hałasu, wysokiego poziomu spalin w powietrzu, znacznego zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym w związku ze wzmożonym ruchem drogowym, zwiększeniem drgań terenu, nadmiernego zużycie dróg dojazdowych (w tym do nieruchomości skarżącego), które to okoliczności będą miały łącznie bezpośredni, ujemny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego (sposób wykonywania uprawnień właścicielskich do tej nieruchomości) uniemożliwiający bądź znaczne ograniczający możliwość wykorzystania nieruchomości skarżącego w granicach wyznaczonych przez art. 140 k.c. 2. Naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 151 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na oddaleniu skargi która z uwagi na okoliczności przywołane w zarzucie 1 powinna była być uwzględniona przez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości albo w zakresie jej § 31, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; -. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Suwałki z dnia [...].03.2013 r. w całości, która to uchwała została podjęta w warunkach istotnego naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż skarżący nie wykazał, aby naruszenie jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę (w rozpoznawanej sprawie prawa własności nieruchomości) było niezgodne z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż – jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu. Ponadto plan miejscowy może naruszać prawo własności nieruchomości, które nie są nim bezpośrednio objęte. Wynika to przede wszystkim z przepisów określających tak zwane prawo sąsiedzkie, w tym z art. 144 k.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. W związku z tym ustalenia planu miejscowego określają także zakres dopuszczalnych, zgodnych z prawem immisji w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Tym samym ustalenia planu dotyczące jednej nieruchomości mogą mieć znaczenie dla wykonywania prawa własności innej, sąsiedniej nieruchomości. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. To w jaki sposób w zaskarżonym planie miejscowym określono sposób wykorzystania nieruchomości oznaczonych symbolem [...], ma niewątpliwie wpływ na wykonywanie własności nieruchomości sąsiednich wobec tej nieruchomości, w tym nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Uwzględnienie skargi skarżącego byłoby zatem możliwe jedynie wtedy, gdyby wykazał, że zaskarżony plan miejscowy został podjęty z naruszeniem prawa, przy czym za takie naruszenie prawa nie może być uznane to, że plan miejscowy powoduje, iż wykonywanie prawa własności nieruchomości przez skarżącego zostało ograniczone, w tym dopuszczalnym negatywnym oddziaływaniem pochodzącym z nieruchomości sąsiedniej. Jak już powiedziano skarżący takiego naruszenia nie wykazał. Zauważyć przy tym należy, że NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek niezbyt obszernie uzasadnione, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że przyjęcie konkretnych ustaleń planu miejscowego wymaga wyważenia sprzecznych interesów właścicieli nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie widać, że uwzględnienie żądań skarżącego wiązało by się z ograniczeniem prawa własności właściciela nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem [...]. W ocenie NSA w tym kontekście nie sposób przyjąć, że organy gminy nadużyły władztwa plastycznego. Ocenę tę wzmacnia przewidziany przez ustawę, wspomniany już, mechanizm odszkodowawczy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.