II SA/Bk 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi T.S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] marca 2013 roku Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV E. – granica RP na terenie gminy S. w obrębie geodezyjnym B. W. T. S. (dalej jako Skarżący) pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa zachodzącego, zdaniem Skarżącego, w przedmiotowej uchwale. Uchwałą nr [...] , z dnia [...] marca 2014 r. organ odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze stanowiskiem tym niezgodził się Skarżący wywodząc w dniu 21 maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia: - art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez określenie w treści § 31 skarżonej uchwały dla terenu oznaczonego w treści uchwały symbolem 47U takiego jej przeznaczenia, który czyni niemożliwym wykorzystanie nieruchomości będącej własnością skarżącego w sposób przez niego zamierzony, zgodny z treścią § 21 ust. l uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. W. w Gminie S. - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 ust. l u.p.z.p. poprzez uchwalenie skarżonej uchwały w okolicznościach, w których pomiędzy podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego a uchwaleniem planu nastąpiła zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., która to zmiana dotyczyła również terenów objętych skarżoną uchwałą - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez określenie w treści par. 31 skarżonej uchwały przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 47U w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy S. (tekst jednolity - załącznik nr l do uchwały nr [...] Rady Gminy S.), która to sprzeczność polega na przeznaczeniu w treści planu terenu oznaczonego symbolem 47U w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego - jako terenu postoju i parkowania pojazdów ciężarowych oraz obsługi technicznej związanej z komunikacją samochodami ciężarowymi, gdy studium przewiduje, iż wieś B.W., na obszarze której znajduje się ów teren jest jednostką o funkcji produkcyjnej oraz usługowej dla sąsiednich terenów, wspomagającą obsługę ludności i rolnictwa - art. 18 ust. l u.p.z.p. oraz art. 20 ust. l u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. l u.p.z.p. poprzez nieumotywowane i arbitralne nieuwzględnienie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionych przez T. S. - art. 2 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. 6 ust. l pkt l ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 18 ust. l u.p.z.p. poprzez odmowę przez Wójta Gminy S. udostępnienia T. S. w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej akt postępowania w sprawie dot. skarżonej uchwały bez wydania wymaganej przy tym decyzji administracyjnej, przez co została ona pozbawiona zagwarantowanej prawnie możliwości zapoznania się z aktami postępowania i w konsekwencji - złożenia uwag do projektu planu po rzetelnym zapoznaniu się z aktami postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż wywodzi interes prawny we wniesieniu skargi z treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w obrębie B. W., na którą składają się działki ewid. nr [...], [...] i [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], a nieruchomość ta jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 47U. W perspektywie zapisu planu miejscowego, szczególnie istotne jest określenie sposobu planowanego wykorzystania nieruchomości będącej własnością Skarżącego oraz wpływu na niego zgodnego z zapisami § 31 kwestionowanej uchwały sposobu wykorzystania gruntu określonego symbolem 47U. Obydwa grunty są położone względem siebie w bliskim sąsiedztwie, stąd działalność prowadzona na jednym z nich, przy pewnym stopniu natężenia ma wpływ bezpośredni na wykorzystanie drugiego. Nieruchomość będąca własnością skarżącego składa się z trzech działek, które stanowią teren, przeznaczony zgodnie z postanowieniami § 21 ust. l uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. W. w Gminie S. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wykorzystanie tych działek we wskazany powyżej sposób będzie nadmiernie utrudnione, a z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością stwierdzić nawet można, co podkreśla Skarżący, że niemożliwe, w razie wykorzystania gruntu oznaczonego w treści skarżonej uchwały symbolem 47U w sposób w niej określony. Właściciel terenu oznaczonego w skarżonej uchwale symbolem 47U, R. B., jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów. Mając na uwadze przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz zapisy § 31 skarżonej uchwały oczywiste jest, że wykorzystanie tego terenu będzie w całości podporządkowane realizacji czynności mieszczących się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Jest faktem znacząca uciążliwość takiej działalności dla nieruchomości sąsiednich. Można uznać z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że zagospodarowanie tego terenu będzie polegało na zorganizowaniu tam wielkiej bazy transportowej, co jest niezgodne z istniejącym do tej pory sposobem zagospodarowania terenów na obszarze wsi B. W. i będzie w znaczący sposób oddziaływało na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości mojego Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wynika zaś, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola zaskarżonej uchwały lub aktu dotyczy ich zgodności z prawem, czyli zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności uregulowań w nim zawartych, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podjętej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10). Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie geodezyjnym B. W. przeznaczonych pod linię 400 kV relacji E. – Granica Państwa. Uchwała ta została zaskarżona przez Skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Gminy S. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnił też wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono także z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skoro powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bada, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Regulacja wskazanego przepisu uzależnia bowiem skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zdaniem Sądu, legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 683/12). Z przepisu tego wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowany jest na innych zasadach niż w przepisie art. 28 k.p.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie tylko wówczas, gdy podmioty te wykażą się legitymowaniem konkretnym i indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale dopiero wówczas, gdy wykażą, że ten interes został uchwałą lub zarządzeniem naruszony, tj. zmieniony, uszczuplony, zmodyfikowany w sposób negatywnie wpływający na sytuację skarżącego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 278/12). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi. Poza tym naruszony interes prawny powinien cechować się bezpośredniością, realnością i konkretnością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 623/08). Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organu wyrażone w pkt 1) odpowiedzi na skargę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie wykazał, aby przysługiwało im konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone przedmiotowym planem w dacie jego uchwalenia. Skarżący, jak wynika z akt sprawy oraz oświadczeń, jest właścicielem działek sąsiadujących (przez drogę) z obszarem objętym przedmiotowym planem. Zarówno z treści planu jak i ze stanu prawnego i faktycznego dotyczącego działek Skarżącego nie wynika, żeby w jakimkolwiek stopniu plan w zakresie prawnym zmieniał obowiązki i uprawnienia Skarżącego w zakresie jego nieruchomości. Skoro treść uprawnień Skarżącego do przedmiotowych nieruchomości kształtuje inny plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy z [...] lutego 2007 r., nr [...]), która wywołuje skutki prawne w stosunku do skarżącego, to postanowienia tego planu i uprawnienia z niego wynikające nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały w sprawie planu, który nie obejmuje nieruchomości Skarżącego o ustalonych już wcześniejszym planem uprawnieniach i obowiązkach. . Ustalenia planu mają bowiem bezpośredni wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości będących w obrębie planu, zaś interes właścicieli nieruchomości nie znajdujących się w obrębie planu (położonych za drogą) jest interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje ich do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 737/10). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym, interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości objętej planem i dlatego też, podmioty inne mogą mieć więc wprawdzie interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, tylko interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11). Reasumując, skoro skarżący nie mają w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej, to wniesiona przez nich skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej, brak było podstaw do badania merytorycznych zarzutów skargi