II SA/Bk 737/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. oddala skargę W dniu 25 lipca 2005 r. Rada Miejska w Białymstoku podjęła uchwałę nr XLV/523/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Sienkiewicza i Bojary w Białymstoku (w rejonie ulic: Jurowieckiej, Warszawskiej, Ogrodowej i Nowogródzkiej). Skarżąca W. J. pismem z 19 lipca 2010r. wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez wskazaną wyżej uchwałę, poprzez uchylenie zapisu § 15.1 pkt 10 tej uchwały ewentualnie jego zmianę i dopuszczenie możliwości lokalizacji obiektów tymczasowych na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3.3U. Rada Miejska w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010r. nie uwzględniła wezwania skarżącej stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie powinna ulec uchyleniu lub zmianie. Informacja o powyższej uchwale została przekazana pełnomocnikowi skarżącej w dniu 20 września 2010r. W dniu 20 października 2010r. pełnomocnik skarżącej wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę z dnia 25 lipca 2005r. w części dotyczącej zapisu § 15.1 pkt 10, żądając stwierdzenia jego nieważności. W złożonej skardze zarzucił przedmiotowej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie: - art. 20, 22 i 31 ust.3 Konstytucji RP, co skutkowało ograniczeniem swobody działalności gospodarczej skarżącej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez spełnienia przesłanki ważnego interesu publicznego; - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie ochrony interesu prawnego skarżącej przy zagospodarowywaniu terenów objętych w/w uchwałą. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, na działce o nr geod. [...] położonej przy ul. J. skarżąca posiada pawilon handlowy typu kantor wymiany walut, zakwalifikowany do kategorii obiektów tymczasowych. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej budowy w/w obiektu handlowego i decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nakazał skarżącej jego rozbiórkę. Uzasadniając powyższe orzeczenie organ wyjaśnił, że brak jest możliwości legalizacji takiej samowoli budowlanej ze względu na niezgodność charakteru obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje na tym terenie lokalizacji obiektów typu kontenerowego. W ocenie pełnomocnika skarżącej kwestionowana uchwała jest rażąco sprzeczna z prawem i w sposób bezpośredni godzi w jej prawo własności do opisanego obiektu, przekraczając granice swobody planistycznej. Jak wynika, bowiem z treści planu określającego warunki zagospodarowania tej części miasta będzie ona miała charakter usługowy, stąd też pozostawienie w tej części obiektów tymczasowych o takim charakterze (np. kantor wymiany walut) będzie zgodne z zamysłem urbanistycznym. Autor skargi podkreślił dodatkowo, że prowadzona przez skarżącą działalność w zakresie wymiany walut nie jest uciążliwa dla otoczenia, a tym bardziej nie wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Dlatego też przyjęcie przez Radę Miasta, że wszystkie obiekty typu kontenerowego mogą przeszkadzać w tej części miasta jest nieuzasadnione. Końcowo piszący skargę podkreślił, że pobawienie skarżącej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym miejscu godzi poważnie w jej interesy i narusza podstawowe prawa obywatelskie gwarantowane jej w art. 20, 22 i 31 ust.3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut naruszenia prawa własności skarżącej, organ uznał go za bezpodstawny, wyjaśniając, że w momencie zakupu spornego pawilonu przez skarżącą (w 2007 roku) obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku i skarżąca miała możliwość zapoznania się z jego ustaleniami, w tym § 15 ust.1 pkt 10 wprowadzającym zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na terenie o symbolu 3.3 U. Dodatkowo organ podkreślił, że pawilon należący do skarżącej ma charakter tymczasowy, nietrwale związany z gruntem, a teren na którym jest usytuowany nie jest jej własnością. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p. organ wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru są wynikiem analiz urbanistycznych oraz wypełnieniem założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Ponadto obszar ten przynależny jest do centrum miasta i jego śródmiejski charakter wymaga szczególnej dbałości o jakość tej przestrzeni, bo stanowi ona o wizerunku miasta. Konkludując pełnomocnik organu stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że posiada legitymację skargową, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skarżona uchwała nie narusza żadnego chronionego prawem jej interesu. Ponadto do nieruchomości położonej na terenie skarżonego planu stronie skarżącej przysługuje jedynie tytuł prawny w postaci umowy najmu, co przemawia za brakiem legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - p.p.s.a., wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Białegostoku z dnia 25 lipca 2005r. nr XLV/523/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Sienkiewicza i Bojary w Białymstoku (w rejonie ulic: Jurowieckiej, Warszawskiej, Ogrodowej i Nowogródzkiej) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 19 lipca 2010r. skierowane przez pełnomocnika skarżącej do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ uchwałą z dnia 13 września 2010r. odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może, bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a.. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wysłana pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 września 2010r. a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 19 października 2010r. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione w następnej kolejności konieczne było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004r. (w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym - na jego podstawie - może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7 – 8, str. 69). Dodatkowo podkreślić należy, że skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie podjęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/ 2637/02, Lex nr 80699). Natomiast o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Przedstawione stanowiska w tym przedmiocie zyskały aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podziela je także skład orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Białegostoku naruszyła jej interes prawny, wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały nie była właścicielem nieruchomości objętej powyższą uchwałą. Z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że sporny obiekt handlowy skarżąca nabyła na podstawie cywilnej umowy kupna – sprzedaży z dnia [....] maja 2007r., a część działki na której usytuowany jest ten obiekt wynajęła na podstawie umowy najmu z dnia [...] maja 2007r. Skoro w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca nie miała żadnego prawa do nieruchomości objętej uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie mogła legitymować się wymaganym przez art. 101 ust.1 u.s.g. – interesem prawnym. Ponadto, jak słusznie podkreślił pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę w chwili zakupu spornego pawilonu przez skarżącą obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwalą z dnia 25 lipca 2005 r. i skarżąca miała możliwość zapoznania się z jego ustaleniami, w tym kwestionowanym zapisem § 15 ust.1 pkt 10. Istotne jest również, że do działki nr [...], położonej na terenie zaskarżonego planu skarżącej przysługuje jedynie prawo najmu, a więc prawo o charakterze obligacyjnym. W orzecznictwie administracyjnym ukształtowany jest zaś pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07 oraz z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika, bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (wyrok NSA z 1 grudnia 2009r. II OSK 1436/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, skarżąca jest wyłącznie najemcą działki nr [...] położonej przy ul. J. Właścicielem tej nieruchomości jest natomiast F. P. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skoro treść uprawnień skarżącej do w/w działki kształtują przede wszystkim postanowienia umowy najmu, która wywołuje skutki prawne jedynie w stosunku do skarżącej oraz Spółki, to uznać należy, że postanowienia takiej umowy nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu mają bezpośredni wpływ na sytuację prawną właściciela gruntu, a więc spółki F. P. B. Interes zaś skarżącej w kwestionowaniu zapisów planu wynikający wyłącznie ze stosunku najmu jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje jej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podzielić stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skarżąca W. J. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 25 lipca 2005 r. nr XLV/523/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Sienkiewicza i Bojary w Białymstoku (w rejonie ulic: Jurowieckiej, Warszawskiej, Ogrodowej i Nowogródzkiej). Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi, iż wprowadzony zapis § 15 ust.1 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawił skarżącą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Należy, bowiem przypomnieć, że obiekt w którym skarżąca prowadzi swoją działalność objęty jest prawomocnym nakazem rozbiórki (decyzja PINB Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] czerwca 2008r.). Skarżąca nie ma zatem prawa zajmować tego obiektu pod prowadzoną działalność, ale nie ma jednak żadnych przeciwwskazań ażeby skarżąca kontynuowała tą działalności w innym miejscu. Reasumując, skoro skarżąca nie ma w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej, to wywiedziona przez go skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie badał merytorycznych zarzutów skargi.