II GSK 2030/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1406/16 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 1 marca 2017 r. oddalił skargę skarżącego R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ostródzie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. S. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności ulicy powiatowej Nr 3076 N - Mickiewicza w miejscowości M., w celu prowadzenia sprzedaży jajek i truskawek, o łącznej powierzchni 3 m2. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, dalej: u.d.p.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący powołując się na swój zły stan zdrowia oraz konieczność uzyskiwania dodatkowych dochodów do domowego budżetu wskazał, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mówi art. 39 ust. 3 u.d.p. W trakcie rozpatrywania jego wniosku z dnia 29 lipca 2015r. w sprawie zaistniały nowe okoliczności związane z możliwością wydania zgody na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, bowiem do organu wpłynął wniosek Spółki "F." sp.j. o wydanie zezwolenia na umieszczenie ogólnodostępnego stojaka na rowery przy ścianie budynku apteki, przy ulicy powiatowej Nr 3076 N - Mickiewicza [...] w M.. W związku z dynamicznie rozwijającą się popularnością rowerów jako środka komunikacyjnego, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. organ wyraził zgodę na ustawienie stojaka rowerowego, następnie zaś decyzją z dnia [...] lipca 2016r. zezwolił wnioskodawcom na zajęcie pasa drogowego (jeden dzień) w celu przeprowadzenia prac związanych z zamocowaniem stojaka rowerowego. W dniu [...] lipca 2016r. stojak na rowery został ustawiony i zamocowany. Organ zwrócił uwagę, że lokalizacja ogólnodostępnego stojaka na rowery pokrywa się z lokalizacją punktu sprzedaży jajek i truskawek, a poza tym skarżący może wybrać jakiekolwiek inne miejsce, w tym teren pobliskiego targowiska, aby uzyskać dostęp do potencjalnych klientów. Skarżący na decyzję odmowną złożył odwołanie. Skarżący zakwestionował również wydanie decyzji zezwalającej na montaż nowego stojaka rowerowego w sytuacji, gdy postępowanie z jego wniosku nie zostało ostatecznie zakończone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] października 2016r., Rep. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, iż w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi drogowemu. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą i jej zadaniami - jakim jest stoisko handlowe, stanowić może art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Jednak to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi taki "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. W ocenie organu, podnoszone przez skarżącego okoliczności tj. stan jego zdrowia i koniczność dorobienia do niskiej renty, nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z wyjaśnień skarżącego wynika, że jest on osobą schorowaną. Choruje na cukrzycę, ma chory kręgosłup co utrudnia mu poruszanie się szczególnie z ciężarem i stanie w okresach zaostrzenia bólu, choruje na serce. Musi korzystać z transportu samochodowego w celu przenoszenia stoiska oraz towarów (palety z jajkami, koszyki z truskawkami) do miejsca sprzedaży. Organ zauważył, że w odległości 500 m od miejsca, o zajęcie którego ubiegał się skarżący, znajduje się targowisko miejskie. Biorąc pod uwagę konieczność korzystania z transportu i niewielką różnicę w odległości miejsca objętego wnioskiem do terenu targowiska miejskiego, organ stwierdził, że nie ma przeszkód do prowadzenia przez skarżącego handlu na terenie do tego wyznaczonym. Poza tym skoro zły stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwia mu prowadzenia handlu, który może również odbywać się na targowisku miejskim, to nie ma znaczenia subiektywne stanowisko skarżącego, że konieczność zarobkowania istnieje tylko w pasie drogowym. Tymczasem pas drogowy nie jest miejscem przeznaczonym do handlu. Organ wyjaśnił również, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2016r. dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jedynie na czas montażu stojaka dla rowerów. Stojak na rowery, jako miejsce postojowe dla rowerów, jest urządzeniem (budowlą) umieszczanym w pasie drogowym w związku z potrzebami ruchu drogowego, a więc na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Poza tym organ zauważył, że stojak na rowery został usytuowany w ramach realizacji zadań ustawowych zarządcy drogi - z uwzględnieniem interesu ogółu społeczności biorącej udział w ruchu drogowym. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 1 marca 2017 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podał, że przedmiotem skargi jest decyzja SKO w Elblągu z [...] października 2016r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia skarżącemu na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności ulicy powiatowej Nr 3076 N - Mickiewicza w miejscowości Morąg, w celu prowadzenia sprzedaży jajek i truskawek, o łącznej powierzchni 3 m2. Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1440, dalej: u.d.p.), regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. WSA uznał, że w rozpoznawanej spawie wbrew zarzutom skargi, organy orzekające przeprowadziły wyczerpująco postępowanie wyjaśniające w toku którego ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne, na które powoływał się skarżący, jednak podnoszonych okoliczności nie uznano za przypadek szczególnie uzasadniony. Sąd zaznaczył, że taka ocena w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na postawienie organom zarzutu dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Skarżący jako szczególnie uzasadniony przypadek powoływał okoliczność złego stanu zdrowia oraz konieczność dorobienia do niskiej renty. Potwierdzono w postępowaniu, że skarżący jest osobą schorowaną, choruje na cukrzycę, ma chory kręgosłup co utrudnia mu poruszanie się szczególnie z ciężarem i stanie w okresach zaostrzenia bólu, choruje na serce. Musi z tego powodu korzystać z transportu samochodowego w celu przenoszenia stoiska oraz towarów - palety z jajkami, koszyki z truskawkami - do miejsca sprzedaży. Wobec skarżącego niezbędne jest zajęcie przez niego wskazanego pasa drogowego ulicy powiatowej Nr 3076 N - Mickiewicza [...] w Morągu na przestrzeni 3 m ² celem dorobienia do renty. W ocenie Sądu, w tym stanie sprawy należy zaakceptować stanowisko organu, który zwrócił uwagę, że w odległości 500 m od miejsca, o zajęcie którego ubiega się skarżący, znajduje się targowisko miejskie, a skoro biorąc pod uwagę konieczność korzystania z transportu i niewielką różnicę w odległości miejsca objętego wnioskiem do terenu targowiska miejskiego, nie ma żadnych przeszkód do prowadzenia przez stronę handlu na terenie do tego wyznaczonym. Poza tym skoro zły stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwia mu prowadzenia handlu, który może również odbywać się na targowisku miejskim, to nie ma znaczenia subiektywne przekonanie skarżącego, że konieczność zarobkowania istnieje tylko w pasie drogowym we wskazanym przez niego miejscu. Tym samym, Sąd podziela stanowisko organu orzekającego w tej sprawie, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie upoważniają do stwierdzenia, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zajęcie przez niego pasa drogowego drogi powiatowej. WSA odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego, iż w pasie drogowym został zlokalizowany także inny obiekt handlowy, który z uwagi na lokalizację bardziej utrudnia ruch pieszym wskazał, że lokalizacja w pasie drogowym innych obiektów nie mogła przesądzać o uwzględnieniu wniosku skarżącego w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że sprawa taka nie może być rozpatrywana niejako porównawczo, tj. przy uwzględnieniu stanu faktycznego w innej indywidualnej sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja zezwalająca konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy i w jego wyłącznie sprawie, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznoprawnych składających się na uzasadnienie konkretnego wniosku. Sąd rozpoznając kolejny zarzut, iż sprawie doszło do naruszenia przed organami administracji art. 7-9, art. 61 § 4 i art. 62 k.p.a., gdyż w sytuacji, gdy o zezwolenie na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego ubiegają się dwa rożne podmioty i występuje tożsamość w zakresie treści żądania i podstawy prawnej, to sprawy te powinny być rozpatrzone łącznie i zakończyć się decyzjami administracyjnymi wydanymi w tym samym czasie i doręczonymi nawzajem stronom wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziła podnoszona tożsamość żądania. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2012r. sygn. III SA/Łd 211/12 (dostępny w CBOSA), w którym właśnie wystąpiła taka tożsamość w zakresie treści żądania i podstawy prawnej oraz terenu zajmowanego przez obiekt budowlany, co do którego prawo rościły sobie dwa podmioty, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała taka sytuacja. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie skarżący ubiegał się o zajęcie pasa drogowego do wyłącznego korzystania, na okres niewskazany we wniosku, gdy tymczasem z drugim wnioskiem o zajęcie pasa drogowego tego samego m.in. terenu wystąpiła Spółka "F. i Wspólnicy" sp.j. o wydanie zezwolenia na umieszczenie ogólnodostępnego stojaka na rowery przy ścianie budynku apteki, przy ulicy powiatowej Nr 3076 N - Mickiewicza [...] w Morągu, przy czym chodziło o zajęcie pasa drogowego tylko przez jeden dzień. Trudno w realiach tej sprawy uznać zatem, że wystąpiła tożsamość żądania. Jednak nawet uznając, że w sprawie tej możliwym byłoby wydanie jednej decyzji, w której jednej ze stron przyznano by uprawnienie o zajęcia pasa drogowego przez jeden dzień, zaś skarżącemu odmówiono udzielenia zezwolenia na zajęcie tego samego terenu przez czas nie określony we wniosku, to w okolicznościach tej sprawy potencjalne naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem innemu podmiotowi udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko przez jeden dzień tj. [...] lipca 2016r. i uprawnienie to zostało już skonsumowane. Tak zatem nawet wyeliminowanie skarżonej decyzji nie miałoby wpływu na decyzję, którą udzielono Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż zajęcia pasa drogowego zostało już skonsumowane. Czym innym jest natomiast zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia związanego z obsługą ruchu drogowego. Sąd ocenił i wskazał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 62 k.p.a., bowiem, w sprawie tej prawa i obowiązki stron nie wynikały z tego samego stanu faktycznego, wobec czego organ nie miał obowiązku wszcząć i prowadzić jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, gdyż takie uprawnienie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy istnieją prawa lub obowiązki wynikające z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, zaś w niniejszej sprawie ten sam stan faktyczny nie miał miejsca. Sąd podsumowując, uznał, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z tego też względu wobec prawidłowo zastosowanej regulacji art. 40 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. R. S. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokowi I instancji zarzucił naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: - art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż konieczność uzyskiwania przez skarżącego dodatkowego dochodu w postaci zysku z handlu jajkami i truskawkami w powiązaniu ze złym stanem zdrowia uniemożliwiającym prowadzenie sprzedaży na targowisku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu w/w przepisu; II. Przepisów postępowania: a). art. 7,8,12 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; b). art. 7 i 9 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, iż brak było podstaw do wydania na rzecz skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności , to jest ulicy powiatowej nr 3076 N- Mickiewicza w Morągu. W ocenie NSA nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób opisany w punkcie 2 podpunkt a i b petitum skargi kasacyjnej Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przypomnieć należy, że powołany przepis stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Chodzi tu głównie o przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Według skarżącego w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia, bowiem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu o braku podstaw do uznania, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia art. 62 k.p.a. W związku z powyższym podkreślić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Do zastosowania tego przepisu nie wystarczy samo ustalenie, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, ale konieczne jest wykazanie, że przesłanka wznowieniowa zaistniała na skutek naruszenia przepisów prawa przez organ administracji. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniała którakolwiek z przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. czy art. 145b § 1 k.p.a. Podkreślić więc należy, że zarówno w orzecznictwie NSA jak i w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 62 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Natomiast sama strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej akceptuje stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak podstaw do zastosowania przez organ regulacji prawnej opisanej w art. 62 k.p.a. z uwagi na to, że żądania skarżącego oraz F. oparte były na różnych podstawach faktycznych i różnych podstawach prawnych. Z uwagi na nie spełnienie przesłanek do zastosowania przez organ regulacji z art. 62 k.p.a., trafne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na prawidłową odmowę połączenia spraw do wspólnego rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo wymienionych w punkcie 2 podpunkt a i b petitum skargi kasacyjnej (vide Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrok NSA z 24.11.2005 r. sygn. akt II OSK 257/05, wyrok NSA z 8.06.2005 r sygn. akt II GSK 75/05). Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przyjmując, że uzyskiwanie przez skarżącego dodatkowego dochodu w postaci zysku z handlu jajkami i truskawkami w powiązaniu ze złym stanem zdrowia uniemożliwiającym prowadzenie sprzedaży na targowisku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu prawa. W ocenie NSA, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyniku tego stwierdziły, że ze względu na możliwość prowadzenia działalności handlowej na specjalnie do tego celu przygotowanym targowisku, oddalonym od miejsca wskazanego we wniosku o 500 metrów, a także biorąc pod uwagę, że w pasie drogowym wskazanym przez skarżącego zezwolono na zainstalowanie stojaków na rowery, nie zachodzi sytuacja wskazująca na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, którym mowa w przywołanym przepisie prawa. Podkreślić także należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem działania organu - co do zasady - według stanu z daty wydania objętej sądową kontrolą decyzji. Ze względu na inwestycję urzeczywistniającą cel publiczny związany z funkcjonowaniem ruchu drogowego, wniosek skarżącego o zajęcie na zasadach wyłączności pasa drogowego ulicy Mickiewicza w Morągu kolidował z wcześniej wydaną decyzją zezwalająca na zajęcie tegoż pasa drogowego w celu realizacji inwestycji w postaci stojaków na rowery. Zauważyć także należy, że na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności negatywnie wpływających na infrastrukturę drogową. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (vide wyrok NSA z 28.05. 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08). W związku z powyższym podkreślić należy tym, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił nie tylko interes publiczny w postaci umożliwienia realizacji zamierzenia mającego na celu ochronę podstawowych funkcji drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również interes gospodarczy strony. Wyważył związane z nimi wartości i w konsekwencji odmówił udzielenia zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.