I OSK 2401/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 53/16 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.W. na rzecz Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do załatwienia wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. poprzez udostępnienie w terminie 14 dni w całości kopii umów zawartych pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a Kancelarią Adwokacką P. K. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 13 czerwca 2013 r.; przyznał od Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że: – decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] dopuszczała możliwość wydania ponownej decyzji przez organ jedynie w przypadku zasadniczej zmiany prawa lub stanu faktycznego mających miejsce po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, gdy tymczasem decyzja ta dopuszczała wydanie ponownej decyzji przez organ w przypadku wystąpienia innych okoliczności prawnych przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, w przypadku innych okoliczności faktycznych przy niezmienionych okolicznościach prawnych oraz w przypadku innych okoliczności prawnych i innych okolicznościach faktycznych, – że organ po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] miał obowiązek wydania ponownej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, – że organ, pomimo że dostosował się w pełni do wskazań decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. i udostępnił informację publiczną zgodnie ze wskazaniami tej decyzji pozostawał w bezczynności, – że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt: II SAB/Kr 201/15 powinien być wyznacznikiem postępowania organu w niniejszej sprawie, gdy tymczasem wyrok nieprawomocny nie możne zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiązać organu, a nadto wpływać na rozstrzygnięcie innej przedmiotowo sprawy, 3. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a poprzez nie odrzucenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie, jak również nieprawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt: II SAB/Kr 22/15 zobowiązują organ do tej samej czynności, tj. do wydania aktu lub czynności w terminie 14 dni, 4. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylająca decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju w całości i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, dotknięta była wadą nieważności, a ponadto nie zobowiązywała organu do udostępnienia umów, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa, 5. art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. zobowiązywała organ do udostępnienia treści umów, gdy tymczasem decyzja ta dotknięta była wadą nieważności, którą Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu, a nadto nie zobowiązywała organu do udostępnienia umów, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa, 6. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać organowi bezczynności, 7. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 8. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez: – przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, – przyznanie skarżącemu zbyt wygórowanej sumy pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) zł, gdy tymczasem z zawartej w treści tego przepisu alternatywy dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej wynika, że przyznanie sumy pieniężnej powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania naruszyły interes prawny skarżącego wyrządzając mu szkodę, natomiast w pozostałych przypadkach zastosowanie przepisu winno ograniczyć się jedynie do wymierzenia grzywny, – przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, gdy tymczasem nadużywa on swojego prawa podmiotowego w warunkach, kiedy on i jego małżonka składają równocześnie takie same wnioski o dostęp do informacji publicznej i z tego samego tytułu są zasądzane na ich rzecz określone sumy pieniężne, 9. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności, 10. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie zgromadzonym w aktach sprawy, 11. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązuje organ I instancji do dalszego procedowania i wydania informacji publicznej, gdy tymczasem decyzja administracyjna wydana w oparciu o wskazaną podstawę prawną kończy definitywnie postępowanie i organ I instancji nie ma obowiązku podejmowania dalszych czynności w sprawie, 12. naruszenie prawa materialnego, tj. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, m.in. umowy nie zawierają tajemnicy przedsiębiorstwa, 13. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 233) poprzez przyjęcie, że zastrzeżone fragmenty umów nie stanowiły tajemnicy ustawowo chronionej tajemnicy zawodowej radcy prawnego, 14. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przedłużenie terminu na podstawie tego przepisu stanowiło o bezczynności organu, gdy tymczasem organ zawiadomił o przedłużeniu terminu i jego przyczynach i w ustalonym terminie udzielił żądanej informacji publicznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, albowiem pozostawienie w mocy zaskarżonego wyroku pociągałoby za sobą zobowiązanie organu do dokonania czynności orzeczonej. W niniejszej sprawie skarga K. W. dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w niezałatwieniu wniosku z 13 czerwca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej – udostępnienia kopii umów zawartych pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a kancelarią radcy prawnego P. K. od 1 stycznia 2006 r. do 13 czerwca 2013 r. Jeżeli idzie o udzielenie informacji publicznej z tego samego wniosku K. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 8 września 2015 r. II SAB/Kr 22/15 zobowiązał Burmistrza do wydania aktu lub dokonania czynności, zachowując 14 dniowy termin na wykonanie. Po wydaniu tego wyroku Burmistrz, decyzją z 30 września 2015 r., odmówił udzielenia informacji, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z [...] grudnia 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza. Stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza wydanej na skutek wyroku, oznaczało, iż Burmistrz był nadal zobowiązany do jego wykonania, tj. załatwienia wniosku K. W. z 13 czerwca 2013 r. Wprawdzie wyrok z 8 września 2015 r. wydany został w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, a w niniejszej sprawie jej przedmiotem była bezczynność organu, zatem z formalnego punktu widzenia nie było przeszkód do rozpoznania skargi, gdyż nie było podstaw do jej odrzucenia, to jednak należało mieć na uwadze istotę sprawy. Zarówno bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i skarga na bezczynność dotyczyła tego samego wniosku. Z mocy wyroku z 8 września 2015 r. wynikał obowiązek jego załatwienia. Uwzględnienie skargi na bezczynność powodowało podwójne zobowiązanie organu do załatwienia tego samego wniosku, z pewną jednak różnicą. Wyrokiem z 8 września 2015 r. Wojewódzki Sąd zobowiązał Burmistrza do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13 czerwca 2013 r. – w terminie 14 dni, natomiast wyrok w niniejszej sprawie, późniejszy, z 19 maja 2016 r., zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do załatwienia wniosku skarżącego z 13 czerwca 2013 r. poprzez udostępnienie w terminie 14 dnia w całości kopii umów zawartych pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a Kancelarią Adwokacką P. K. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 13 czerwca 2013 r. Burmistrz zatem został zobowiązany podwójnie do załatwienia tego samego wniosku w różny sposób. Artykuł 149 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a." stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności – pkt 1, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa – pkt 2. Z przepisu tego wynika jedno, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega tylko na tym, że w przypadku stwierdzenia, iż sytuacje takie miały miejsce sąd zobowiązuje do załatwienia sprawy, nie może natomiast przesądzać w jaki sposób ona ma być załatwiona. Jeżeli idzie o postępowanie dot. informacji publicznej uwzględnienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma się zakończyć zobowiązaniem do wydania aktu lub dokonania czynności, nie może natomiast polegać na nakazaniu przez sąd udzielenia konkretnej informacji publicznej. Przedmiotem postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest ocena czy organ dopuścił się bezczynności czy przewlekłości, a wynik tej oceny to zobowiązanie lub nie do wydania aktu lub dokonania czynności. Nie ma tu natomiast miejsca na rozstrzyganie merytoryczne, tzn. jaka ma być treść aktu lub czynności. Jeżeli idzie o informację publiczną sąd może wyjaśnić co taką informacją jest, a co nie jest, jednak nie może zobowiązać do jej udostępnienia, bo musiałoby to wiązać się z dokonywaniem oceny także co do ograniczeń w jej udostępnieniu, a takie rozważania nie są przedmiotem sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie, rozpoznając skargę kasacyjną Burmistrza, należało mieć na uwadze, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu z 8 września 2015 r., wydanego w sprawie przewlekłości postępowania, została oddalona skarga kasacyjna Burmistrza – wyrok z 3 stycznia 2007 r. I OSK 2494/15 – co oznacza, że Burmistrza obowiązuje wyrok z 8 września 2015 r. i ocena Wojewódzkiego Sądu w niej zawarta, jeżeli idzie o wykonanie wyrażonego w nim zobowiązania. Zobowiązanie to zgodne jest z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a wytyczne tego wyroku także w tym przepisie się mieszczą. W takiej sytuacji prawnej nie można było zaakceptować zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.