I OSK 919/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w Warszawie i Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/16 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odrzuca skargę kasacyjną Krajowej Rady Notarialnej w części dotyczącej punktu 1-3 zaskarżonego wyroku, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od T. S. na rzecz Wyższego Sądu Dyscyplinarnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 657/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W., w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2016 r. w terminie [...] dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz zasądził od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W skardze na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie [...] dni od daty doręczenia akt, 2) orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie zobowiązanemu organowi grzywny, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w dniu [...] sierpnia 2016 r., drogą elektroniczną, złożyła wniosek do Przewodniczącego Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej o udostępnienie: 1) odwołania Ministra Sprawiedliwości od orzeczenia z dnia [...] maja 2016 r. Sądu Dyscyplinarnego w W., sygn. akt [...]; 2) pisemnych wyjaśnień notariusz L. W., jeżeli takowe zostały przez nią złożone do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego; 3) protokołu przesłuchania notariusz L. W. przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny, jeżeli była przesłuchana. Do dnia złożenia skargi, tj. [...] września 2016 r., Przewodniczący Wyższego Sądu Dyscyplinarnego nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowej Rady Notarialnej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż Krajowa Rada Notarialna nie może zgodzić się z zarzutami przedstawionymi w skardze. Podkreślił, iż skarżąca została pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformowana o tym, że osobowość prawną w myśl art. 26 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2291), posiadają izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna, zaś organami izby notarialnej są jedynie walne zgromadzenie notariuszy izby oraz rada izby notarialnej (art. 27 ustawy). Natomiast sądy dyscyplinarne nie zostały ujęte jako organy samorządu notarialnego, w konsekwencji czego, ustawodawca pozbawił je własnej podmiotowości, zdolności prawnej, a przede wszystkim możliwości reprezentowania izby notarialnej na zewnątrz, w stosunkach między osobami trzecimi. Mając to na względzie uznać należało, iż sądy dyscyplinarne powołane są wyłącznie do sprawowania nadzoru nad działalnością członków samorządu notarialnego, a adresatem przedmiotowego wniosku powinna być w tym przypadku Krajowa Rada Notarialna. Krajowej Radzie Notarialnej nie można natomiast zarzucić bezczynności, bowiem organ ten odpowiedział skarżącej na wniosek. Rada pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformowała skarżącą, iż nie jest możliwe udostępnienie jej dokumentów, o które wnioskowała, ponieważ jej wniosek został skierowany do niewłaściwego adresata, nieposiadającego osobowości prawnej. Ponadto, w związku z tym, iż Krajowa Rada Notarialna nie jest w posiadaniu przedmiotowych dokumentów, to brak jest możliwości innego rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zasadniczej części uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga w tej części zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowe w sprawie pozostaje rozstrzygnięcie kwestii, czy Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej jest podmiotem obowiązanym do rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w związku z tym posiada zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a. Sąd zważył, że w klasycznym ujęciu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Niemniej jednak, również i inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie m. in. obowiązków - art. 25 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu tego rodzaju przepisem jest art. 4 u.d.i.p., określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej. Z kolei podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym. Sąd pierwszej instancji przedstawił dalej ustrój sądownictwa dyscyplinarnego notariuszy i skonstatował, że nie sposób nie zgodzić się z tezą, iż przewodniczący reprezentujący sąd dyscyplinarny izby notarialnej jest organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego). Przechodząc do oceny stanu bezczynności, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, nie został rozpatrzony w formie przypisanej prawem. Podmiot obowiązany – Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej, reprezentowany przez Przewodniczącego tego Sądu, nie tylko nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, lecz nawet nie przeanalizował treści wniosku i nie wypowiedziała się, czy jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Oznacza to, iż skarżony podmiot pozostaje w bezczynności. Na marginesie Sąd dodał, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, że Sąd Dyscyplinarny nie może być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś podmiotem właściwym jest Krajowa Rada Notarialna, która nie ingeruje w niezależność i niezawisłość orzeczniczą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego i wobec tego nie może udostępnić informacji bowiem nie dysponuje aktami spraw. Zaakceptowanie powyższego poglądu doprowadziłoby do sytuacji, w której w praktyce obywatel nie miałby możliwości skorzystać z gwarantowanego konstytucyjnie prawa (art. 61 Konstytucji RP) do informacji o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Odnośnie oceny postaci bezczynności w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji należy wskazał, że wniosek skarżącej nie został pozostawiony bez odpowiedzi. Stwierdzona bezczynność wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącej o braku możliwości uwzględnienia wniosku. Wobec tego, Sąd stwierdził, iż bezczynność nie miała postaci rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie, skoro zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, tym samym niecelowe było orzekanie o wymierzeniu organowi grzywny. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zostały przez Krajową Radę Notarialną oraz przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny. W skardze kasacyjnej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5 i 6 w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a., polegające na rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W. reprezentowanego przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego zamiast odrzucenia skargi, podczas gdy taki podmiot jak Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w W. nie istnieje, a zatem nie posiada on zdolności sądowej. Naruszenie to doprowadziło w konsekwencji do zobowiązania Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W., nieposiadającego zdolności sądowej, do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r., co na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania; - art. 25 § 3 w zw. z art. 32, w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie posiada zdolność sądową i może być stroną postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność, podczas gdy zdolność sądową do bycia stroną przedmiotowego postępowania posiadała wyłącznie Krajowa Rada Notarialna. Naruszenie to doprowadziło do wydania wyroku orzekającego bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, zamiast wyroku oddalającego skargę; - art. 32 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Krajowa Rada Notarialna nie jest stroną przedmiotowego postępowania, podczas gdy Krajowa Rada Notarialna jako podmiot wyłącznie uprawniony do rozpatrzenia wniosku skarżącej, uprawniona była do udziału w toczącym się postępowaniu, które to naruszenie doprowadziło do wydania wyroku orzekającego bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, zamiast wyroku oddalającego skargę; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niezawierające precyzyjnego wskazania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz wskazań co do dalszego postępowania, które to naruszenie powoduje, że zaskarżone orzeczenie jest niewykonalne, a zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej; - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącej pozostał nierozpoznany, podczas gdy Krajowa Rada Notarialna, jako organ na adres którego został przesłany ww. wniosek, poinformowała wnioskodawczynię pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., o rozpatrzeniu jej sprawy, które to naruszenie doprowadziło do wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność organu, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 26 § 3, art. 38 i art. 70 Prawa o notariacie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy Krajowa Rada Notarialna jako podmiot reprezentujący samorząd notarialny oraz posiadający osobowość prawną i zapewniający obsługę organizacyjno-kancelaryjną Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, zobowiązana była na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do rozpoznania wniosku skarżącej, które to naruszenie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że jej wniosek pozostawiony został bez rozpoznania, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie pozostawał w bezczynności; - art. 70 Prawa o notariacie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Krajowa Rada Notarialna nie jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącej, ponieważ nie ma wpływu na działanie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, podczas gdy z art. 70 Prawa o notariacie wynika, iż obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych zapewniają rady izb notarialnych oraz Krajowa Rada Notarialna, która na podstawie art. 63 § 2 Prawa o notariacie otrzymuje wydane przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny orzeczenia tego sądu wraz z ich uzasadnieniem, w efekcie czego Krajowa Rada Notarialna, jako podmiot zapewniający obsługę organizacyjno-kancelaryjną, zobowiązana była do rozpoznania ww. wniosku; naruszenie to doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Krajowa Rada Notarialna nie jest właściwym organem w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, w związku z nieważnością postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska w zakresie nieważności postępowania, to skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W skardze kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5 i 6 w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a., polegające na rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi T. S., na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W. reprezentowanego przez Przewodniczącą Wyższego Sądu Dyscyplinarnego zamiast odrzucenia skargi, podczas gdy taki podmiot jak Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w W. nie istnieje, a zatem nie posiada on zdolności sądowej, naruszenie to doprowadziło w konsekwencji do zobowiązania Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W., nieposiadającego zdolności sądowej, do rozpatrzenia wniosku T. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., co na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania; - art. 65 § 1 i art. 142 § 1 w zw. z art. 69 p.p.s.a. poprzez niedoręczanie Krajowej Radzie Notarialnej odpisów pism w toczącym się postępowaniu, w tym również poprzez niedoręczenie odpisu wydanego w sprawie wyroku wraz z uzasadnieniem, podczas gdy w postępowaniu ze skargi T. S., na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W., toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zapadł wyrok nakładający na Krajową Radę Notarialną obowiązek zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 zaskarżonego wyroku), naruszenie to pozbawiło Krajową Radę Notarialną możności obrony swych praw, co w efekcie, na podstawie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania; - art. 25 § 3 w zw. z art. 32, w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w W. posiada zdolność sądową i może być stroną postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność, podczas gdy zdolność sądową do bycia stroną przedmiotowego postępowania posiadała wyłącznie Krajowa Rada Notarialna, naruszenie to doprowadziło do wydania wyroku orzekającego bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, zamiast wyroku oddalającego skargę; - art. 32 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Krajowa Rada Notarialna nie jest stroną przedmiotowego postępowania, podczas gdy Krajowa Rada Notarialna jako podmiot wyłącznie uprawniony do rozpatrzenia wniosku T. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., uprawniona była do udziału w toczącym się postępowaniu, które to naruszenie doprowadziło do wydania wyroku orzekającego bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, zamiast wyroku oddalającego skargę, a w konsekwencji poprzez nałożenie na Krajową Radę Notarialną kosztów postępowania, mimo niedopuszczenia jej do udziału w postępowaniu; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niezawierające precyzyjnego wskazania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz wskazań co do dalszego postępowania, które to naruszenie powoduje, że zaskarżone orzeczenie jest niewykonalne, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., nie poddaje się kontroli instancyjnej; - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wniosek T. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. pozostał nierozpoznany, podczas gdy Krajowa Rada Notarialna, jako organ na adres którego został przesłany ww. wniosek, poinformowała Wnioskodawczynię pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., o rozpatrzeniu jej sprawy, które to naruszenie doprowadziło do wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność organu, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek; - art. 200 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż zobowiązanym do zwrotu kosztów przedmiotowego postępowania jest Krajowa Rada Notarialna, podczas gdy roszczenie o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które to naruszenie doprowadziło do tego, że Krajowa Rada Notarialna zobowiązana została do poniesienia kosztów postępowania, mimo, że nie dopuściła się bezczynności; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 26 § 3, art. 38 i art. 70 Prawa o notariacie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy Krajowa Rada Notarialna jako podmiot reprezentujący samorząd notarialny oraz posiadający osobowość prawną i zapewniający obsługę organizacyjno-kancelaryjną Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, zobowiązana była na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do rozpoznania wniosku T. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., które to naruszenie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wniosek T. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., pozostawiony został bez rozpoznania; - art. 70 Prawa o notariacie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Krajowa Rada Notarialna nie jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku T. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ nie ma wpływu na działanie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, podczas gdy z art. 70 Prawa o notariacie wynika, iż obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych zapewniają rady izb notarialnych oraz Krajowa Rada Notarialna, która na podstawie art. 63 § 2 Prawa o notariacie otrzymuje wydane przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny orzeczenia tego sądu wraz z ich uzasadnieniem, w efekcie czego Krajowa Rada Notarialna, jako podmiot zapewniający obsługę organizacyjno-kancelaryjną, zobowiązana była do rozpoznania ww. wniosku; naruszenie to doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Krajowa Rada Notarialna nie jest właściwym organem w sprawie; - art. 70 Prawa o notariacie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zobowiązanym do ponoszenia kosztów postępowania zainicjowanego skargą T. S. na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej w W. jest Krajowa Rada Notarialna, podczas gdy przepis ten nie daje żadnych podstaw do obciążania Krajowej Rady Notarialnej kosztami postępowania prowadzonymi wobec innych organów administracji, które to naruszenie doprowadziło do nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu obsługi organizacyjno-kancelaryjnej skutkujące obciążeniem Krajowej Rady Notarialnej kosztami postępowania, mimo nieistnienia w tym zakresie żadnych podstaw prawnych i faktycznych. Wskazując na powyższe Krajowa Rada Notarialna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu nieważności postępowania, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowej Rady Notarialnej, skarżąca wniosła o jej oddalenie z powodu braku przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi kasacyjnej przez Krajową Radę Notarialną lub o jej oddalenie jako bezzasadnej. Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wyższego Sądu Dyscyplinarnego skarżąca wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie w obu odpowiedziach skarżąca wniosła o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernych uzasadnieniach autor odpowiedzi na skargi kasacyjne przedstawił argumenty na poparcie swoich wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obie rozpatrywane skargi kasacyjne zawierają częściowo usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Jednak przed dokonaniem ich oceny, z uwagi na podniesione kwestie związane z legitymacją procesową obu skarżących kasacyjnie, rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skarg kasacyjnych. Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej oraz wszczęcie na jej podstawie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem drugiej instancji uzależnione jest od spełnienia warunków wynikających z przepisów p.p.s.a. Wśród tych warunków ustawa wymienia m.in. wymóg wniesienia skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot - art. 173 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do tych, które zostały wymienione w tym przepisie. Dodatkowym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest doręczenie wskazanym podmiotom odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Mając na względzie, że wniesienie skargi kasacyjnej przez stronę jest jedną z przesłanek jej dopuszczalności, w orzecznictwie przyjmuje się, iż Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy przesłanka ta została spełniona. Przy czym odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a., stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 12 p.p.s.a ustawodawca sprecyzował pojęcie strony, wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej mają zatem także uczestnicy postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. Z uwagi na brak w ustawie procesowej definicji organu należy przyjąć, że zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu każdorazowo wyznaczało będzie kryterium przedmiotowe - wykonywanie administracji publicznej. Podmioty wykonujące administrację publiczną to organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej oraz inne organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 393). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed sądem pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek skargi na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie Prawo o notariacie – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stronami przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, są zatem: skarżąca oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny. W tej sytuacji skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji mogli skutecznie wnieść: skarżąca, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz Rzecznik Praw Dziecka. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ten środek odwoławczy wniosła Krajowa Rada Notarialna, która nie posiada statusu strony postępowania. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania dotyczące stron postępowania w kontekście formalnej dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Krajowej Rady Notarialnej jest zasadniczo niedopuszczalna i jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlega odrzuceniu. Organ ten nie jest bowiem stroną postępowania w rozumieniu art. 32 w zw. z art. 12 i w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, wobec niedopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej przez Krajową Radę Notarialną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 2 sentencji. Niezależnie jednak od powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem do sądu byłoby odrzucenie skargi kasacyjnej podmiotu niebędącego wprawdzie stroną postępowania, jednak wskazanego w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji jako zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania – w części dotyczącej tychże kosztów. Interes prawny Krajowej Rady Notarialnej w tym zakresie wynika z faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził od tejże Rady na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Trudno odmówić w takiej sytuacji możliwości zaskarżenia przez Radę tej części wyroku, która bez wątpienia wpływa na sferę jej praw i obowiązków. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna Krajowej Rady Notarialnej w części odnoszącej się do pkt [...] sentencji zaskarżonego wyroku, jako rozstrzygnięcia bezpośrednio dotyczącego jej obowiązków, jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu co do meritum. Rozpoznając w tak określonym zakresie skargę kasacyjną Krajowej Rady Notarialnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z naprowadzonych wyżej przyczyn Krajowa Rada Notarialna nie była stroną ani uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji. Tym samym nie mogła być organem, o którym mowa w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał Krajową Radę Notarialną za podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów postępowania sądowego, pomimo, że nie brała w nim udziału. Rozstrzygnięcie o kosztach pozostaje zatem sprzeczne z dyspozycją art. 200 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał co prawda, że rozstrzygając o kosztach postępowania wziął pod uwagę treść art. 70 Prawa o notariacie, jednakże nie dokonał jakiegokolwiek wyjaśnienia co do zastosowania tej podstawy prawnej i to na dodatek w opozycji do treści art. 200 p.p.s.a., czym naruszył obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Krajowej Rady Notarialnej w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zawartego w pkt 4 zaskarżonego wyroku, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, to, jak już wyżej zostało wskazane, Sąd ten ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. To na jego bezczynność została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zatem w świetle art. 32 p.p.s.a. posiada on zdolność bycia organem w rozumieniu przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że zdolność sądowa podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wynika z art. 25 p.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (B. Adamiak: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 11, s. 52-53; M. Romańska: Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2014, nr 3, s. 28 i n.). A zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 753/15). Na gruncie sprawy, której przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, powyższa konstatacja jawi się jako oczywista, a to wobec charakteru i zakresu obowiązków, jakie nakłada na podmioty zobowiązane ustawa o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2356/13, podkreślił, że zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej, jak i dysponujący majątkiem publicznym. W konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z kolei z art. 4 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5); reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców (art. 4 ust. 2). Wspólnym mianownikiem wymienionych podmiotów jest to, że wykonują one zadania publiczne, choć niekoniecznie władzę publiczną, które to pojęcia rozróżnia sam ustawodawca (art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że sądy dyscyplinarne samorządu zawodowego wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe rozważania przesądzają o zdolności sądowej sądów dyscyplinarnych, w tym Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie – Prawo o notariacie, w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, w związku z powołaniem w tej skardze obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest usprawiedliwiony i w okolicznościach niniejszej sprawy musiał skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócić przy tym uwagę trzeba na to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a). Prawidłowe przedstawienie stanu sprawy oznacza ponadto obowiązek jego przedstawienia w taki sposób, by strony oraz sąd odwoławczy mogli dokonać oceny prawidłowości rozumowania sądu, a więc oceny czy i jakie sąd ten popełnił błędy. W wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 264/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Podobnie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05, stwierdzono, że uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Wada ta nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym. W kontekście przedstawionych poglądów można zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt, dowodzący ważkości uzasadnienia z punktu widzenia kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Uzasadnienie wyroku w takim przypadku powinno być jasne i przekonywające nie tylko dla strony, która wnosiła o jego sporządzenie, ale przede wszystkim nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości zarówno faktyczne jak i prawne, występujące na etapie postępowania administracyjnego, zostały wyjaśnione. Ponieważ sąd drugiej instancji w zasadzie opiera się na ustaleniach sądu pierwszej instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, sprowadzać się w praktyce musi do analizy i oceny postępowania sądu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez możliwości zastępowania sądu pierwszej instancji w zakresie uzupełnienia ustaleń faktycznych lub wywodu prawnego, który został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "przeoczony" (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 973/07; z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1365/09). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że kontrolowany wyrok wymyka się spod skutecznej kontroli instancyjnej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego stronę przeciwną (organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) oznaczył jako "Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej w W.". Rację ma w tym względzie strona skarżąca kasacyjnie, że taki podmiot jest podmiotem nieistniejącym. Ustawa Prawo o notariacie w art. 53 i nast. stanowi o "Wyższym Sądzie Dyscyplinarnym" bez dalszych określeń. Z pragmatycznego punktu widzenia nie ulega wątpliwości, że Sądowi pierwszej instancji chodziło o ten właśnie Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Jednak nieprecyzyjne, niewłaściwe lub niedokładne określenie w sentencji wyroku strony (organu) zobowiązanej do jego wykonania, może prowadzić – w razie braku dobrowolnego jego wykonania – do niewykonalności takiego orzeczenia. Nawet jeżeli tego rodzaju oznaczenie organu było następstwem określenia go w ten sposób przez skarżącą, to rolą Sądu było, wobec przystąpienia do rozpoznania skargi, wyjaśnienie tej kwestii. W przeciwnym wypadku skarga skierowana przeciwko nieistniejącemu podmiotowi podlegałaby odrzuceniu. Nie została też wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji kwestia, jaką rolę w tym postępowaniu pełni przewodnicząca Wyższego Sądu Dyscyplinarnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do tezy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 294/15 i wskazał, że nie sposób nie zgodzić się z tezą, iż przewodniczący reprezentujący sąd dyscyplinarny izby notarialnej jest organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tezie tej jest mowa o organie w osobie przewodniczącego sądu dyscyplinarnego. Należy jednak podkreślić, że w zaskarżonym wyroku przewodnicząca Wyższego Sądu Dyscyplinarnego nie została oznaczona jako organ, a ponadto cytowana teza pochodzi z orzeczenia, które dotyczyło sądu dyscyplinarnego izby notarialnej, a nie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że skarga została wniesiona na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, reprezentowanego przez Przewodniczącego Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, przedmiotem rozpoznania uczynił bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Rady Notarialnej, a jednocześnie stwierdził, że sąd dyscyplinarny izby notarialnej nie jest organem samorządu notarialnego. Pomimo wyjaśnienia charakteru sądownictwa dyscyplinarnego i stwierdzenia, że sądy dyscyplinarne wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie została przeprowadzona analiza ustroju samorządu notarialnego w taki sposób, aby dostatecznie uzasadniała oznaczenie strony zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej, jak i osób tę stronę reprezentujących. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Wyższego Sądu Dyscyplinarnego orzekając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej z naprowadzonych wyżej przyczyn, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono po myśli art. 207 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający uznał przy tym, że skoro zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku były uchybienia procesowe Sądu pierwszej instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl