I OSK 1151/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/16 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargę Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Miasto P. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1) § 7 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67 poz. 332 i 333) - przez niewłaściwe uznanie, że w chwili sprzedaży przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa, nie obowiązywały przepisy obligujące do zachowania trybu decyzji przy przekazywaniu mienia państwowego w zarząd, 2) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. poz. 74), powoływanej dalej jako "u.g.g.", przez błędne uznanie, że pomimo normatywnego obowiązku stwierdzenia zarządu decyzją administracyjną powstał on z uwagi na zaistniałe czynności faktyczne, 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", przez błędne przyjęcie, że działka nr [...] ark. mapy [...] w obrębie [...] nie podlega komunalizacji w myśl tego przepisu; II. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji niezgodnych z prawem, opartych na błędnie zinterpretowanym materiale dowodowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Miasto P. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Skargę tę jej autor oparł na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym te ostatnie zarzuty zostały w części przytoczone nieprawidłowo (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, a których nie wskazano), a w części – niezasadnie. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulują bowiem w procedurze administracyjnej kwestie głównie dowodowe, podczas gdy istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła wykładni przepisów prawa materialnego. Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, to jest w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obręb [...], arkusz mapy [...] jako działka nr [...], o powierzchni 0,0521 ha. Niesporne przy tym było, że nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z [...] grudnia 1959 r. (Rep. [...]), zawartej na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". W myśl tego przepisu, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad dotyczących odszkodowania, a przewidzianych w niniejszej ustawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro w myśl art. 2 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, to w każdym wypadku wywłaszczenia na podstawie przepisów tej ustawy nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10) . Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tylko grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty państwowe, oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały zatem – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 1982 r. sygn. akt SA/Po 210/82, wskazał, że wprawdzie w dacie zawarcia umowy sprzedaży (1959 r.) obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Jeszcze zaś dalej idące stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 15/92, LEX 9566, uznał, że (cyt.): "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powołane wyżej poglądy znalazły potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 u.g.g. w pierwotnej wersji, gdyż zgodnie z tym przepisem, nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej był to przepis art. 8 ust. 2, który odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (vide Sąd Najwyższy we wspomnianym wyroku z 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 15/92, LEX 9566). Tak bowiem można odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie". W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że organy, powołując się na art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 87 u.g.g. (w brzmieniu pierwotnym), prawidłowo przyjęły, że sporna nieruchomość przeszła z mocy prawa, najpierw w użytkowanie, a następnie w zarząd Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w P. i że w dniu [...] maja 1990 r. i pozostawała w jego zarządzie. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który twierdził, że na gruncie obowiązujących uprzednio przepisów prawa, przedsiębiorstwa państwowe nie mogły uzyskać prawa zarządu do nabytej nieruchomości w innym trybie jak decyzja administracyjna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwoływano się przy tym zwłaszcza do treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/126, a dotyczącej mienia [...]. Oceniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna, a wykładnia prawa dokonana przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy specyficznej, bo umownej formy nabycia prawa do nieruchomości przez dawne przedsiębiorstwo państwowe. W dacie zawarcia umowy (akt notarialny z [...] grudnia 1959 r.), w której stronami były osoba fizyczna i przedsiębiorstwo państwowe, nie obowiązywała wprawdzie jeszcze ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływana dalej jako "K.c.", a zatem nie obowiązywał jeszcze art. 128 statuujący zasadę, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (§ 1) i że w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2), tym niemniej niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe, zawierając umowę notarialną nabycia własności nieruchomości, nie mogło jednak nabyć jej własności. W dacie zawarcia wspomnianej umowy obowiązywała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., która wprowadzała podział (dotąd jednolitego) pojęcia prawa własności, wyszczególniając - jako podstawową formę własności - własność ogólnonarodową, a w jej ramach - głównie własność państwową (art. 12 ust. 1). W art. 11 ust. 1 akt ten ustanawiał zasadę, że podstawę ustroju społeczno-gospodarczego Polski Rzeczypospolitej Ludowej stanowi socjalistyczny system gospodarczy, oparty na uspołecznionych środkach produkcji i socjalistycznych stosunkach produkcji. Natomiast art. 13 stanowił, że przedsiębiorstwa państwowe, gospodarując racjonalnie powierzoną im częścią mienia ogólnonarodowego, realizują w sposób planowy zadania gospodarcze i społeczne. Jednocześnie obowiązywała też już ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. poz. 311), która w art. 1 nakazywała, aby przepisy prawa były tłumaczone i stosowane zgodnie z zasadami ustroju i celami Państwa Ludowego. W takiej sytuacji – jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu – przepisy Kodeksu cywilnego (art. 128), które (w swojej zasadniczej części) zaczęły obowiązywać dopiero od 1 stycznia 1965 r., w istocie jedynie usankcjonowały wcześniej już wprowadzoną zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. W związku z tym w praktyce oznaczało to, że państwowa osoba prawna, taka jak przedsiębiorstwo państwowe, na skutek nabycia od osoby trzeciej w drodze umowy cywilnoprawnej własności nieruchomości nie stawała się jej właścicielem. Własność nabywał Skarb Państwa, a osoba prawna posiadała tę nieruchomość w zarządzie (vide Stanisław Rudnicki – Prawo obrotu nieruchomościami, C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 70). Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w dacie zawarcie umowy sprzedaży obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania (powoływany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 24 czerwca 1982 r. sygn. akt SA/Po 210/82). Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. poz. 159), tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu łub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Kolejno w myśl art. 87 u.g.g. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 22, poz. 99) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie u.g.g. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy w pierwotnej wersji nieruchomości "nabyte" przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Określenie "państwowa jednostka organizacyjna" obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej (uchwała Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 12/01). Jak stanowił art. 6 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Oznacza to, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia. W rozpoznawanej sprawie zarząd Zakładów [...] w P. do przedmiotowej nieruchomości wynikał zatem z przepisów regulujących nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Przedsiębiorstwo państwowe wchodziło w ten sposób we wszystkie prawa nabywcy nieruchomości z wyjątkiem – jak wyżej wspomniano – formalnego nabycia jej prawa własności. Zawierając taką umowę przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej – we własnym imieniu - realizowało wszystkie przysługujące właścicielowi prawa. Ponadto formalnie zarząd ten wynikał z powołanych wyżej przepisów prawa, a w szczególności z art. 8 ust. 3 (następnie art. 8 ust. 2 ) u.g.g. w pierwotnej wersji. Nie można zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorstwo państwowe, aby legitymować się prawem zarządu w dniu 27 maja 1990 r. (data komunalizacji z mocy prawa), musiałoby wykazać się jeszcze posiadaniem dodatkowego dokumentu, jakim byłaby decyzja administracyjna o ustanowieniu zarządu. Posiłkowo można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, w którym wyjaśniono, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo użytkowania lub prawo zarządu bądź użytkowania i zarządu w stosunku do nieruchomości jednostki państwowe mogły wywodzić z określonego tytułu prawnego, opartego na obowiązujących przepisach prawnych lub tytuł taki mógł wynikać z aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez uprawniony organ władzy lub administracji państwowej. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, a zwłaszcza argumentacji na ich poparcie związanej z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zauważyć należy, że nie była ona właściwa dla analizowanej materii. Uchwała ta dotyczy wprost Przedsiębiorstwa [...], a Przedsiębiorstwo to działało zawsze w oparciu o własne regulacje prawne. Ponadto, powyższa uchwała nie odnosi się do sytuacji, w której [...] legitymowałaby się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci notarialnej umowy sprzedaży. Podkreślenia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie kwestionowało w takim przypadku istnienia prawa zarządu ani na rzecz Przedsiębiorstwa [...], ani na rzecz innego przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości nabytej w drodze aktu notarialnego. Z tego powodu więc nigdy nie wystąpiła rozbieżność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie (co czyniło zbędnym wypowiadanie się przez ten Sąd w w/w kwestii w formie uchwały). Przykładowo jedynie zatem w tym miejscu można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 539/07 (LEX 523923), w którym Sąd, odnosząc swój pogląd do uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.) stwierdził, że w takim przypadku konieczne było wykazanie przez przedsiębiorstwo przysługującego mu prawa zarządu w postaci: decyzji administracyjnej albo umowy zawartej między jednostkami gospodarki uspołecznionej o przekazaniu nieruchomości za zgodą upoważnionego organu administracji państwowej lub (właśnie) aktu notarialnego. W związku z tym należało więc uznać, że powoływane w skardze kasacyjnej przepisy § 7 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych nie miały w tym przypadku zastosowania. Rozporządzenie to regulowało bowiem instytucję prawną przekazania, która stanowiła zupełnie inną możliwość ustanowienia zarządu, niż jego powstanie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.