II SA/Wa 666/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Ewa Grochowska-Jung, , Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznał od dnia 1 lipca 2004 r., [...] S. P. równoważnik za brak lokalu dla strażaka samotnego. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], po uwzględnieniu zmiany stanu cywilnego, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] zwiększył od dnia 21 czerwca 2014 r., S. P. wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na przysługujący strażnikowi posiadającemu rodzinę. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] stwierdził wygaśniecie z dniem [...] sierpnia 2008 r., decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], przyznającej S. P. pełniącemu służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości 5,19 zł stawki dziennej zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], w zakresie zmiany wysokości stawki dziennej na 1039 zł, decyzji przyznającej S. P. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że S. P. z dniem [...] sierpnia 2008 r., nabył prawo do użytkowania domu jednorodzinnego w [...]. O fakcie tym nie poinformował Komendanta Powiatowego PSP w [...], w składanych corocznie oświadczeniach mieszkaniowych, do czego był zobligowany stosownie do treści przepisu art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Z uwagi na nabycie przedmiotowego prawa wygasło jego uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego. Następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 157 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wygasiła decyzję wstecznie tj. z dniem [...] sierpnia 2008 r., przez co naruszono zasadę niedziałania prawa wstecz. Tymczasem Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, winien wydać decyzję o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, z datą rzeczywistą i aktualną, a nie wsteczną. Od powyższej decyzji S. P. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, wnioskując o uchylenie decyzji w całości i przywrócenie prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżona decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując w jej uzasadnieniu, że w aktach sprawy jest brak dokumentów świadczących o umożliwieniu stronie wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. W związku z tą decyzją, organ I instancji, wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, wniosków dowodowych i zastrzeżeń w sprawie. S. P. w piśmie z dnia 6 października 2015 r. wskazał, że nie wnosi dodatkowych dowodów i wyjaśnień w sprawie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] zawiadomieniem z dnia 15 października 2015 r. poinformował zainteresowanego, iż służy mu prawo do zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie. Z przysługującego mu prawa zainteresowany nie skorzystał. Wobec powyższego [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W decyzji organ powołał art. 78.ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z 24 sierpnia 1991 r. i wskazał, że funkcjonariusz stał się właścicielem domu w dniu [...] sierpnia 2008 r. Organ uznał że wskazane przez skarżącego przyczyny i argumenty niezamieszkania za nieuzasadnione. S. P. odwołał się od tej decyzji do Komendanta Głównego, wnioskując o jej uchylenie i przywrócenie mu prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Analizując ponownie sprawę organ II instancji wskazał, że w sprawie występują dwa zagadnienia prawne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia : rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., z uwagi na wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji wstecznie tj. z dniem [...] sierpnia 2008 r. zamiast z datą rzeczywistą i aktualną, a nie wsteczną (...)" i uznanie przez Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego, że S. P. posiadał, od dnia [...] sierpnia 2008 r. prawo do domu jednorodzinnego przy ul. [...], pomimo niezamieszkiwania w nim do dnia wydania decyzji i później, co skutkowało wydaniem decyzji nr [...] i utratą uprawnienia do równoważnika za brak lokalu. Komendant Główny nie podzielił poglądu Komendanta Wojewódzkiego, że stwierdzenie utraty uprawnienia do równoważnika, z datą przed wydaniem badanej decyzji nr [...], przez Komendanta Powiatowego stanowiło rażące naruszenie prawa. Odnośnie daty od której powinna nastąpić utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego, za brak lokalu mieszkalnego, organ zgodził się, że orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. W jego ocenie funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. Komendant Główny nie podzielił poglądu strony, że za rażące naruszenie prawa przez Komendanta Powiatowego należy uznać przyjęcie [...] sierpnia 2008 r., jako dnia wystąpienie przesłanki do utraty uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, wymienionej art. 78 ust. 1 ustawy o PSP - wejście w posiadanie przez strażaka domu w miejscowości pobliskiej w sytuacji kiedy dom ten w części należącej do strażaka nie został zamieszkany. Odpowiednikiem prawomocnej decyzji o oddaniu budynku do użytkowania - zamieszkania (wymagana dla budynków wielorodzinnych) dla budynku jednorodzinnego, którego zakończenie budowy zgłosiła strona jako współwłaściciel, jest tzw. ("milcząca zgoda organu"). Strona stała się faktycznym współposiadaczem domu już z dniem [...] lipca 2008 r. Komendant Powiatowy i Wojewódzki przyjęli dzień [...] sierpnia 2008 r., korzystniejszy dla strony z jej oświadczenia woli, zamieszczonego w "zgłoszeniu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku przy ul. [...]. Jednak dodał, że organy Państwowej Straży Pożarnej nie posiadają uprawnień do oceny obiektywności przyczyn niezamieszkania, w wybudowanym domu (lokalu), który został uznany przez stronę za gotowy do zamieszkania, pod groźbą odpowiedzialności z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a organ właściwy w [...] wydał na to "milcząca zgodę". Komendant Główny podzielił zarzut strony, że odniesienie się organu do faktu niezamieszkiwania jej, w uzyskanym domu powinno stanowić element ustaleń stanu faktycznego przez Komendanta Powiatowego. Komendant Główny przyjął, że w zakresie wykładni art. 78 ust 1 ustawy o PSP istnieje ustalony stan prawny, co do wielkości lokalu (domu). W zakresie sposobu określania stanu technicznego domu (lokalu) gotowego do użytkowania, jak wskazano wyżej, możliwe są różne wykładnie przepisów. Komendant Główny stwierdził, że w żadnym elemencie decyzji nr [...] Komendant Powiatowy, stosując przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, nie ustalił, czy S. P. wszedł w posiadanie domu, którego wielkość odpowiada co najmniej powierzchni wynikającej z liczby norm zaludnienia, przysługującym strażakowi i jego rodzinie. Komendant Powiatowy rozstrzygnął w swojej decyzji, że strona utraciła prawo do równoważnika za brak lokalu z powodu wejścia w posiadanie domu mieszkalnego, w miejscowości pobliskiej oraz gotowego do użytkowania. Natomiast, jak wykazano wyżej ustalony stan prawny przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wymaga, aby dom o którym mowa wyżej, spełniał normy zaludnienia. Wystąpiła wiec oczywista niezgodność, a więc oczywiste rażące naruszenie przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Organ zaznaczył również, że stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego, powoduje jej usunięcie z obiegu prawnego. Pozostają zatem w obrocie prawnym, jako obowiązujące wygaszone decyzje. Uznając zatem, że w sprawie wystąpiła przesłanka art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Na powyższą decyzję S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, iż decyzja jest bezpodstawna, bezzasadna, wewnętrznie niespójna, nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, że interpretacja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], iż posiada prawo użytkowania do domu jednorodzinnego, nabyte z dniem [...] sierpnia 2008 r., jest nieprawdziwa, nawet w świetle oceny zawartej w orzecznictwie. W jego ocenie fakt, że z bratem sposobem gospodarczym przystąpił do budowy segmentu dwurodzinnego i, że tym sposobem doprowadził do wzniesienia budynku w stanie surowym i jego wykańczania, nie znaczy, że mógł w nim zamieszkać w owym czasie i, że jego uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu wygasły z dniem [...] sierpnia 2008 roku. Nie znaczy to również, że ten budynek jest tak wykończony, ażeby w przypadającej mu części mógł zamieszkać. Takiego charakteru nie ma ta część budynku, również na dzień dzisiejszy. Zatem błędna wykładnia zawężająca słowa nadaje się do użytku czy też spełnia warunki do zamieszkania działa na jego niekorzyść i jest sprzeczna z rzeczywistym stanem. Skarżący podniósł również, że w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, w oparciu o który przyznano mu ekwiwalent za faktyczny brak lokalu mieszkalnego. Dodał, że w dniu 22 lutego 2016 r. otrzymał pismo nr [...] zawiadamiające, że może zapoznać się z aktami sprawy w pomieszczeniu Biura Logistyki w [...] w ciągu 7 dni od otrzymania powiadomienia celem złożenia wniosków i oświadczeń przed wydaniem decyzji. W dniu 24 lutego 2016 roku, tj. jeszcze przed upływem 7 dni otrzymał decyzję przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Reasumując skarżący podniósł, że w sprawie występuje mnogość decyzji i ich sprzeczność wewnętrzna, W odpowiedzi na skargę Główny Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że stwierdzenie przez organy obu instancji, że w sprawie wskazane jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r., czyni zadość żądaniom strony, gdyż z obrotu prawnego wyklucza się decyzję, która jest dotknięta wadą. A skoro tak to zarzuty skarżącego są niezrozumiałe. Organ II Instancji nie może w postępowaniu nieważnościowym orzekać o żądaniu strony do przywrócenia prawa do pobierania równoważnika z tytułu nieposiadania lokalu mieszkalnego, od dnia 1 października 2014 r., gdyż ta kwestia może być tylko przedmiotem odrębnego postępowania przed Komendantem Powiatowym. Komendant dodał również, że w zakresie braku informacji od Komendanta Wojewódzkiego, co do złożonej skargi został prawdopodobnie mylnie odczytany przez stronę. Użyty w decyzji zwrot, że fakt braku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na decyzję Komendanta Wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., stanowi o walorze ostateczności decyzji Komendanta Powiatowego nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., jest skrótem myślowym mogącym wprowadzać w błąd. Oczywistym jest bowiem, że o ostateczności decyzji Komendanta Powiatowego nr [...], decydują: postanowienie Komendanta Powiatowego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz decyzja Komendanta Wojewódzkiego nr [...] odrzucająca w trybie odwoławczym wniosek strony o przywrócenie terminu. Powyższe uchybienie nie miało zatem wpływu na rozstrzygnięcie. Organ przyznał natomiast, iż doręczył skarżącemu decyzję przed upływem 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy Wskazał, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania wysłał stronie 2 lutego 2016 .r., a strona odebrała je 22 lutego 2016 r.. Organ wydał decyzję nr [...] w dniu [...] lutego 2016 r. i opóźnił jej wysłanie do dnia 18 lutego 2016 r. oczekując na ewentualny kontakt strony - brak zwrotki (podany nr telefonu w zawiadomieniu). Daje to praktyczny okres od 2 do 18 lutego oczekiwania na reakcję strony. Aktualnie problem przestał istnieć - organ śledzi - na stronie "Poczty" drogę przesyłki. Z uwagi na nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie nieważności decyzji oraz powtarzane zarzuty strony wskazane uchybienie organu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało odnieść się do problematyki dotyczącej przesłanki stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do "rażącego naruszenia prawa". Generalną zasadą jest to, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2013 r., II SA/Bk 273/13, LEX nr 1329171). Za rażące uważa się także naruszenie podstawowych reguł wykładni (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., II OSK 743/10, LEX nr 965221). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące omawianej tematyki ewoluowało jednak przez lata, czego efektem było pojawienie się poglądów, o dopuszczalności - w szczególnych wypadkach - szerszego interpretowania pojęcia "rażące naruszenie prawa". Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 6: "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa (...)". Powyższe stanowisko było więc wyrazem odejścia od ściśle kazuistycznego poglądu, że wątpliwości interpretacyjne danej normy prawnej uniemożliwiają jej rażące naruszenie. Pojawił się również pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Za takim stanowiskiem opowiadają się też sądy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, LEX nr 597887: "Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego", por. też wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, LEX nr 965193: "Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa", czy wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, LEX nr 1636863: "Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa"). Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu czy skutki społeczno- gospodarcze (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, za: E. Smoktunowicz, P. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 559- 560:". O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony"; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 1999 rM V SA 876/99, LEX nr 50137: "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Przechodząc zaś już do istoty sprawy, to wskazać należy, że sprowadza się ona do oceny tego, czy właściwe było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Szukając odpowiedzi na wyżej postawione pytanie, zasadnym było odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 78 ust. 1 pow. ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 (t.j.: małżonek, dzieci, rodzice, rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające), nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (tj. gdy nastąpiło otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interpretacja art. 78 ust. 1 ustawy nie może opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu (czyli przy samodzielnym zastosowaniu wykładni językowej), ale musi być uzupełniona wykładnią celowościowa i systemową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1714/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11 - publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Innymi słowy, przepis art. 78 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako element instytucji prawnej, jaką stanowią uregulowania prawne odnoszące się do resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (strażaków). Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do (przydziału) lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. W przypadku natomiast nie otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje pomoc finansowa realizowana w formie świadczeń pieniężnych, t.j.: 1/ prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 80 ustawy); a także 2/ prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 78 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy. Z tego powodu, skoro podstawowe uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Innymi słowy, prawo do zastępczej (subsydiarnej) formy realizacji potrzeb mieszkaniowych strażaka mianowanego na stałe z uwagi na nieposiadanie przez niego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - jakim jest prawo do równoważnika za brak lokalu - przysługuje tylko i wyłącznie, gdy w przypadku strażaka są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Należy zatem przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy). Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego (lub jego małżonka) mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia lub też lokal ten nie nadaje się do zamieszkania. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że sam fakt posiadania przez strażaka (je9° małżonka) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu, na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (do czego prowadziłaby literalna wykładnia art. 78 ust. 1 ustawy), nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez strażaka (jego małżonka) lokal mieszkalny (lub dom) zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania przez strażaka obowiązków. Należy przyjąć, że potrzeby te są zaspokojone tylko wówczas, gdy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania), czy też z uwagi na przyjęte resortowe normy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom odpowiada liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny). Komendant Główny nie podzielił poglądu Komendanta Wojewódzkiego, że stwierdzenie utraty uprawnienia do równoważnika, z datą przed wydaniem badanej decyzji nr [...], przez Komendanta Powiatowego stanowiło rażące naruszenie prawa. Odnośnie daty od której powinna nastąpić utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego, za brak lokalu mieszkalnego, organ zgodził się, że orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. W jego ocenie funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Komendanta Głównego PSP, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że orzekanie w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że nabycie lub utrata prawa do równoważnika następuje w dacie, gdy decyzja taka stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisów ustawy, jak i rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz straży granicznej traci, zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1923/07, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04). Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej orzekały o utracie uprawnień, a nie o ich cofnięciu, co nie pozostaje bez znaczenia dla oceny skutków, jakie ta decyzja wywołuje (por. wyrok I OSK 121/13 z 17 stycznia 2014 r.). Niezależne jednak od faktu, że organ nie podzielił poglądu [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia z dnia [...] listopada 2015 r. co do przyczyn stwierdzenia przez ten organ nieważności decyzji, to prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że decyzja Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. winna być usunięta z obrotu prawnego, z uwagi na rażące naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Komendant Główny stwierdził bowiem, że organy Państwowej Straży Pożarnej nie posiadają uprawnień do oceny obiektywności przyczyn niezamieszkania, w wybudowanym domu (lokalu), który został uznany przez stronę za gotowy do zamieszkania, pod groźbą odpowiedzialności z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a organ właściwy w Łowiczu wydał na to "milcząca zgodę". Komendant Główny podzielił zarzut strony, że odniesienie się organu do faktu niezamieszkiwania jej, w uzyskanym domu powinno stanowić element ustaleń stanu faktycznego przez Komendanta Powiatowego. Komendant Główny przyjął, że w zakresie wykładni art. 78 ust 1 ustawy o PSP istnieje ustalony stan prawny, co do wielkości lokalu (domu). W zakresie sposobu określania stanu technicznego domu (lokalu) gotowego do użytkowania, jak wskazano wyżej, możliwe są różne wykładnie przepisów. W żadnym zaś elemencie decyzji nr [...] Komendant Powiatowy, stosując przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, nie ustalił, czy S. P. wszedł w posiadanie domu, którego wielkość odpowiada co najmniej powierzchni wynikającej z liczby norm zaludnienia, przysługującym strażakowi i jego rodzinie. Komendant Powiatowy rozstrzygnął w swojej decyzji, że strona utraciła prawo do równoważnika za brak lokalu z powodu wejścia w posiadanie domu mieszkalnego, w miejscowości pobliskiej oraz gotowego do użytkowania. Natomiast, jak wykazano wyżej ustalony stan prawny przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wymaga, aby dom o którym mowa wyżej, spełniał normy zaludnienia. Wystąpiła wiec oczywista niezgodność, a więc oczywiste rażące naruszenie przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.