II SA/Wa 1785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Marcinkowska, , Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]w sprawie odwołania z dniem [...] lipca 2016 r. D. M. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...]. Wojewoda wskazał, że w wymienionej uchwale Zarząd Powiatu powołał się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Organ nadzoru podkreślił, że ten przepis stosuje się w przypadkach wymagających natychmiastowego działania, wtedy kiedy nadzwyczajne działanie bądź zaniechanie osoby na kierowniczym stanowisku – stanowiące naruszenie uprawnień – powoduje destabilizację w realizacji funkcji szkoły. Wojewoda podał, że w uchwale wskazano, na podstawie przeprowadzonej kontroli, że szkoła nie posiadała protokołu za rok 2012 z kontroli obiektów należących do Zespołu pod kątem zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z tych obiektów, szkoła nie przekazała do Wydziału OP kopii protokołów z przeprowadzonych kontroli obiektów za rok 2012 i 2015, nie zostały do Wydziału OP przekazane informacje o wypadkach uczniów, które miały miejsce w szkole w latach szkolnych 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 i częściowo w roku 2015/2016, dwóch nauczycieli było zatrudnionych bez wymaganych kwalifikacji tj. brak było zgody organu sprawującego nadzór pedagogiczny, spośród osób zatrudnionych na podstawie umów terminowych 7 nauczycieli zatrudnionych było na podstawie umów na czas określony dłuższy niż 1 rok szkolny. Podniesiono, że kontrolującym nie przedstawiono do kontroli dokumentacji w zakresie informacji o wypadkach osób pozostających pod opieką. Na podstawie powyższych ustaleń postawiono dyrektorowi zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5a ustawy o systemie oświaty (i dyrektor szkoły wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę) oraz art. 7 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191, z późn. zm.) - dyrektor szkoły odpowiedzialny jest w szczególności za zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. W uzasadnieniu do uchwały odwołano się także do skarg nauczycieli na działalność dyrektora szkoły, pism Rady Rodziców, Samorządu Uczniowskiego i pracowników administracji i obsługi ZSA, świadczących w ocenie organu prowadzącego o konflikcie, wpływającym na proces dydaktyczny oraz jakość kształcenia. W uzasadnieniu do uchwały przywołano również protokół kontroli PIP z dnia [...] czerwca 2016 r. przeprowadzonej w ZSA, w którym podniesiono zawieranie z nauczycielami kilkakrotnie umów o pracę na czas określony, pomimo że nie zachodził przypadek zaistnienia potrzeby wynikającej z organizacji nauczania, o którym mowa w art. 10 ust.7 Karty Nauczyciela. W tym kontekście wspomniano o potencjalnych roszczeniach nauczycieli dochodzonych na drodze sądowej i ewentualnych kosztach dla budżetu Powiatu. Kurator oświaty nie wydał opinii w tej sprawie. Wojewoda stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu uchwały nieprawidłowości o charakterze organizacyjnym, administracyjno-organizacyjnym, a także zarzuty dotyczące konfliktu pomiędzy dyrektorem szkoły a nauczycielami, nie mogą stanowić podstawy odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podał nadto, że dyrektor reagowała na zgłoszone przez organ prowadzący zarzuty. W ramach podjętych przez nią czynności naprawczych sporządzony został protokół z kontroli budynków za rok 2015, zestawienie zawierające informacje o wypadkach uczniów, uregulowano także stosunki pracownicze zgodnie z sugestią organu prowadzącego. Wojewoda stwierdził, że powołane w uchwale Zarządu okoliczności nie świadczą o zagrożeniu dla interesu publicznego i dalszego właściwego z punktu widzenia dobra uczniów funkcjonowania szkoły. Organ nadzoru wskazał, że negatywna ocena pracy nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazał też, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ogranicza się do przypadków wymagających natychmiastowego działania. Upływ czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie powyższego przepisu (wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1584/14). Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Powiatu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez wadliwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w uzasadnieniu uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] nie stanowiły naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu. W ocenie Zarządu Powiatu [...], wbrew stanowisku organu nadzoru, wskazane w uzasadnieniu uchwały okoliczności stanowiły szczególnie uzasadnione przypadki uprawniające do odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] w trakcie roku szkolnego. Wskazane nieprawidłowości w zarządzaniu ww. szkołą, a w szczególności w zakresie spraw kadrowych (zatrudnianie nauczycieli bez wymaganych kwalifikacji, zawieranie z nauczycielami umów o pracę na czas określony pomimo braku przesłanek określonych w art. 10 ust. 7 Karty Nauczyciela, odwołanie wicedyrektora bez zasięgnięcia opinii organu prowadzącego oraz rady pedagogicznej ) doprowadziły do powstania drastycznego konfliktu pomiędzy zatrudnionymi w niej nauczycielami, który zagrażał jakości kształcenia i stanowił realne zagrożenie destabilizacji pracy szkoły. Nasilający się konflikt pomiędzy nauczycielami oraz grupą nauczycieli i dyrektorem szkoły doprowadził do nie licujących z wykonywanym przez nich zawodem zachowań w czasie wyjazdu, na którym odbyło się ostatnie w minionym roku szkolnym posiedzenie rady pedagogicznej. Spowodowanie konfliktu w środowisku szkolnym, doprowadzenie do wzajemnej wrogości w gronie nauczycieli oraz brak skutecznych działań ze strony dyrektora Zespołu Szkół [...] zmierzających do wyeliminowania czy chociażby złagodzenia konfliktu, którego źródłem były wskazane wyżej uchybienia w zarządzaniu szkołą, stanowił realne zagrożenie dla jej funkcjonowania. W ocenie Zarządu Powiatu [...] zaistniałe okolicznościach wymagały natychmiastowego usunięcia dyrektora z funkcji kierowniczej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu niespełnienia wymogów formalnych, polegających na braku uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] do Sądu, alternatywnie, w razie nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. W dniu 17 listopada 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo organu z dnia 3 listopada 2016 r., przy którym nadesłano m.in. uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie, w związku z podjęciem przez Zarząd Powiatu [...] uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi do Sądu już po wniesieniu tej skargi, wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (v. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r. sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 r. nr 9, poz. 138; postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007 r. nr 1, poz. 6; postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2450/10, Lex nr 743431). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Skarga jest zatem dopuszczalna, natomiast nie jest zasadna. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...]z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania z dniem [...] lipca 2016 r. D. M. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...], albowiem w istocie okoliczności przytoczone w uchwale nie uzasadniały natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w ciągu roku szkolnego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), który stanowił podstawę podjęcia uchwały, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. O tego rodzaju przypadku można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnej poważnej przyczyny, która powoduje, że nie jest możliwe dalsze wykonywanie przez dyrektora funkcji, albowiem prowadziłoby to do destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowa uchwała winna zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". W uzasadnieniu uchwały Zarządu Powiatu [...] wskazano wprawdzie okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania Dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano, co prawidłowo stwierdził Wojewoda [...], że zarzucane naruszenia obligują do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Wskazywane w uchwale Zarządu Powiatu [...] nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą, w tym w zakresie spraw kadrowych, uchybienia dotyczące braku protokołów kontroli obiektów od 2012 r., czy konflikty dyrektora z nauczycielami, bądź pomiędzy nauczycielami, jak też kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, zasadnie nie zostały zakwalifikowane przez organ nadzoru, jako zdarzenie nadzwyczajne, które uzasadniałoby zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zarząd Powiatu [...] nie wskazał na żadną drastyczną, nagłą sytuację, z której wynikałoby, że działanie bądź ewentualnie zaniechanie dyrektora szkoły było rażąco sprzeczne z celem powołania na stanowisko i uzasadniałoby natychmiastowe odsunięcie od pełnienia funkcji kierowniczej. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie powinno budzić wątpliwości, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 753/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zasadnie Wojewoda stwierdził, że zarzuty stawiane dyrektorowi szkoły w uchwale o odwołaniu nie świadczą o zagrożeniu dla właściwego z punktu widzenia dobra uczniów funkcjonowania szkoły. Nie wykazano powyższego w uchwale Zarządu Powiatu. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że wskazywany w uchwale Zarządu Powiatu [...] konflikt między nauczycielami a dyrektorem, nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej wymagającej natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji kierowniczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi – istnienie tryb "zwykłego" odwołania (v. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1592/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także negatywna ocena działalności dyrektora szkoły, w tym zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie mieści się w zakresie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (v. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2473/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga przy tym, że zastosowanie powołanego wyżej przepisu przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (v. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2448/12, wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt 1584/14). Wobec tego, że w uchwale Zarządu Powiatu [...] nie wskazano żadnego drastycznego zachowania, czy działania dyrektora szkoły, które wymagałoby natychmiastowego odwołania ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, trafnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.