II SAB/Wa 550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania. Zarzucając organowi naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352), zwanej dalej u.o.p.w.i.s.p., poprzez nieudostępnienie informacji sektora publicznego, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. wystąpiło do Ministra z wnioskiem o udostępnienie informacji sektora publicznego, tj.: 1) kalendarza spotkań Ministra w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, 2) księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, w postaci przeszukiwalnych plików elektronicznych w formacie plików pdf lub xlsx. Wnioskodawca wskazał, iż zamierza przedmiotową informację wykorzystywać w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na stronach internetowych i porównywania spotkań Ministra oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami/Ministerstwami. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2016 r. na wniosek Stowarzyszenia, organ wskazał, że żądane w nim informacje, tak dotyczące księgi wejść/wyjść do/z Ministerstwa, jak i kalendarza spotkań Ministra nie mają charakteru informacji publicznej. Organ powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13. Stowarzyszenie uznając stanowisko organu za błędne i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa podniosło, iż prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego należy rozpatrywać jako część wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji zagwarantowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że organ nie zauważył, iż wniosek nie dotyczył dostępu do informacji publicznej, a jego przedmiotem było ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W związku z tym wniosek nie powinien być oceniany w kontekście informacji publicznej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że u.o.p.w.i.s.p. określa w art. 2 ust. 1 definicję informacji sektora publicznego oraz że wnioskowane informacje mieszczą się w tej definicji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał na udzieloną wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2016 r. odpowiedź. Minister podał jednocześnie, że po wpłynięciu skargi na bezczynność, po przeanalizowaniu wniosku, w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję na podstawie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.o.p.w.i.s.p. odmawiającą wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W dniu [...] czerwca 2016 r. weszła w życie powołana we wniosku Stowarzyszenia ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystywanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 u.o.p.w.i.s.p.), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p. Zatem, nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. W art. 2 ust. 2 u.o.p.w.i.s.p. nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Ustawodawca nie wskazuje na jakikolwiek pierwotny cel wytworzenia informacji, ale właśnie na cel publiczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Także kalendarz Ministra nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz ten nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz Ministra stanowi przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz Ministra nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych. Tym samym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, prawidłowo poinformował pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., że księga wejść i wyjść oraz kalendarz Ministra nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym powołano się na u.o.p.w.i.s.p. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że żądane we wniosku informacje nie zostały wytworzone w celu publicznym, o jakim mowa w u.o.p.w.i.s.p., organ we właściwy sposób rozpatrzył wniosek wystosowany przez Stowarzyszenie z powołaniem się na art. 21 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, w ustawowym terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. W tym stanie sprawy prawidłowe było zawiadomienie przez organ wnioskodawcy pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co jest równoznaczne z twierdzeniem, że nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu u.o.p.w.i.s.p. Skoro przedmiot żądania Stowarzyszenia nie dotyczył informacji podlegającej ponownemu wykorzystywaniu, to nie było podstaw do zobowiązania MRiRW do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. w sposób, określony w art. 23 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p.w.i.s.p. Skarga okazała się niezasadna. W świetle powyższego, wydanie przez Ministra w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji administracyjnej na podstawie u.o.p.w.i.s.p. pozostało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.