VII SA/Wa 2581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. D. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] stwierdzającą na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...]. Organ przedstawił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz stan faktyczny sprawy podając, że w dniu [...] grudnia 2013r. przeprowadzono kontrolę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., podczas której stwierdzono, że w lokalu nr [...] D. D. zamontowała nowe drzwi wejściowe antywłamaniowe typu "[...] ". Drzwi otwierają się na zewnątrz, tj. na spocznik klatki schodowej. Po otwarciu drzwi na oścież spocznik o szerokości 1,50 m zmniejsza prześwit spocznika na 50 cm. Stwierdzono, że jest to niezgodne z przepisami, bowiem klatka schodowa stanowi drogę ewakuacyjną która musi mieć wymaganą szerokość. Podczas kolejnej kontroli, w dniu [...] lipca 2014 r. nie stwierdzono żadnych ograniczników, które ograniczałyby szerokość otwieranych drzwi. Kontrola w dniu [...] września 2014 r. wykazała, że od wewnątrz ww. drzwi do lokalu nr [...] zamontowano łańcuch ograniczający szerokość otwarcia drzwi na zewnątrz. Szerokość przejścia na korytarzu po otwarciu drzwi wynosi 1 m. Uznano zatem, że obowiązek nałożony decyzją z [...] grudnia 2013 r. wykonano. Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą prawną decyzji z [...] grudnia 2013r. był art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ wskazał, że roboty budowlane polegające na wymianie drzwi wejściowych, bez jednoczesnego wykonywania innych robót mających na celu przywrócenie wartości użytkowej całego obiektu bądź jego znacznej części, nie stanowią remontu, lecz bieżącą konserwację w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zastosowanie powinien więc znaleźć art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. wydano zatem w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Na poparcie tego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2513/13. Mając powyższe na uwadze organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 w pkt 2 kpa. Dokonując dalszej analizy pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa organ odwoławczy przytoczył § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji PINB w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. - szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Jednakże skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi (ust. 4 cyt. rozporządzenia). Następnie wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nałożono obowiązek zamontowania ogranicznika otwarcia drzwi wejściowych do lokalu nr [...] w taki sposób, aby szerokość drogi ewakuacyjnej wynosiła min. 1 m. Powyższy nakaz organ uzasadnił m.in. treścią § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem GINB organ powiatowy nie uwzględnił minimalnych wymogów szerokości drogi ewakuacyjnej z § 242 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto podkreślił, że PINB w K. powołał rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. o ochronie przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563, ze zm.), które utraciło moc 30 czerwca 2010 r., tj. przed wydaniem weryfikowanej decyzji. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. została wydana z rażącym naruszeniem § 242 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Podkreślił, że wskazane naruszenie wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, bowiem ograniczenie szerokości drogi ewakuacyjnej powoduje naruszenie bezpiecznego użytkowania budynku, co wpływa na stan techniczny przedmiotowego obiektu. Na koniec organ ustosunkował się do zarzutów odwołania wyjaśniając, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. posiada przymiot strony ponieważ postępowanie dotyczy należytego stanu technicznego części wspólnej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. D. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony. Zdaniem skarżącej wspólnocie mieszkaniowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. montażu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego osoby trzeciej, nie przysługuje uprawnienie strony i dlatego nie jest ona uprawniona do skutecznego żądania podjęcia takiego postępowania. Stroną jest bowiem ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), a postępowanie w sprawie nakazania jej zamontowania ogranicznika otwarcia drzwi wejściowych do jej lokalu mieszkalnego nr [...] dotyczyło jej interesu prawnego. Zaznaczyła, że stronami mogą być właściciele poszczególnych lokali i współużytkownicy wieczyści nieruchomości o ile wykażą swój interes prawny. Podniosła, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nie jest właścicielem lokali, ani użytkownikiem wieczystym gruntu przy ul. [...]. Wspólnota nie wskazała też, w jaki sposób decyzja ma wpływ na jej sytuację prawną. Tym samym organy błędnie przyjęły, że Wspólnota Mieszkaniowa może być stroną postępowania w sprawie rozpoznawanej z wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów - z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd w pełni podziela wywody organu II instancji co do ugruntowanego w orzecznictwie charakteru przesłanki rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste, a przepis prawa jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Niemniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest również stanowisko, że nie każde - nawet oczywiste naruszenie prawa - powinno być kwalifikowane jako naruszenie rażące. W wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 131/12 (LEX nr 1335242), NSA wskazał, iż przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. "Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Dla uznania zatem, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący." Podsumowując, nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2445/14, LEX nr 2117147) Uwzględnić przy tym trzeba, że badanie skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga nie tylko zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone, ale również i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. W świetle przedstawionej argumentacji stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia § 242 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, Sąd ocenił jako przedwczesne. Organ odwoławczy nie przestawił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia pogłębionej analizy, czy skutki społeczno – ekonomiczne jakie wywołuje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013r. nie mogą być akceptowane w praworządnym państwie. Organ wskazał jedynie ogólnie, że ograniczenie szerokości drogi ewakuacyjnej narusza bezpieczne użytkowanie budynku, co wpływa na stan techniczny obiektu. Organ przytoczył jasno brzmiącą treść § 242 ust. 2 i 4 cyt. rozporządzenia, niemniej nie wyjaśnił, czy określona przez organ powiatowy w decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. szerokość otwarcia drzwi skarżącej do 1 metra zamiast 1,2 metra jest rażąca, a przez to decyzja stanowi akt nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy dokona zatem oceny - z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 kpa, a przede wszystkim 107 § 3 kpa - czy omówione wyżej naruszenie § 242 ust. 2 i 4 ww. rozporządzenia, kwalifikuje decyzję wydaną w postepowaniu zwyczajnym, jako rażąco naruszającą prawo ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Wbrew zarzutom skargi, należało jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokalu. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu pod budynkiem, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne lub dach. Tworzą one części nieruchomości, określanej w piśmiennictwie mianem współwłasności koniecznej lub przymusowej. Zgodnie zaś z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy o własności lokali, w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, skoro drzwi skarżącej otwierają się na wspólny korytarz, stanowiący jednocześnie drogę ewakuacyjną, kierowanie i reprezentowanie należy do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., reprezentowanej przez zarząd. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się zatem również do praw i obowiązków ww. Wspólnoty. Odnosząc się natomiast do argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że w postępowaniu zwyczajnym prawidłowo zastosowano art. 66 cyt. ustawy wyjaśnić należy, że postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie są tożsame z postępowaniami prowadzonymi na podstawie art. 66 cyt. ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają bowiem charakter naprawczy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2238/14), a więc nie służą do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 powyższej ustawy. Artykuł 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być zatem wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 58/14), które związane są z nieprawidłowościami powstałymi w trakcie użytkowania budynku, czyli z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Niemniej skoro w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sygnalizowane wyżej kwestie rozpatrywane są niejednolicie, to nie można było na tej podstawie wywodzić rażącego naruszenia art. 66 Prawa budowlanego zastosowanego w podstawie prawnej weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.