II OSK 2238/14

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/13 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i sprawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako: Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W. poprzez wykonanie następujących robót: – osuszyć ściany fundamentowe w miejscach zawilgocenia, naprawić izolację pionową ścian fundamentowych, – wykonać izolację poziomą i pionową ścian piwnic, – osuszyć ściany piwnic, naprawić miejscowe uszkodzenia ścian, naprawić posadzkę, wykonać poziomą izolację podposadzkową, – wykonać wentylację grawitacyjną w piwnicy i oczyścić zagruzowane wyczystki instalacji wentylacyjnej, – wymienić skorodowane odcinki kanalizacji sanitarnej w piwnicy i uzupełnić osłony kanałów odpowietrzenia instalacji, – wykonać roboty konserwacyjne lub wymienić skorodowane kształtki hydrauliczne instalacji wodnej za licznikiem głównym, – zamontować system odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji deszczowej, wymienić skorodowane rynny i rury spustowe, wykonać przedłużenie odprowadzenia wód opadowych od ścian budynku i usunąć niedrożności w rurach spustowych instalacji burzowej od strony ul. [...] i od strony podwórka odprowadzających wody opadowe, – odkopać rurę spustową od strony podwórka i zlikwidować istniejące odejście. Ustalił, że obowiązek podlega wykonaniu w terminie 3 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. obowiązku wymiany rur spustowych, wykonania przedłużenia odprowadzenia wód opadowych od ścian budynku, usunięcia niedrożności w rurach spustowych instalacji burzowej od strony ul. [...] i od strony podwórka odprowadzających wody opadowe oraz obowiązku odkopania rury spustowej od strony podwórka i zlikwidowania istniejącego odejścia i umorzył w tej części postępowanie administracyjne, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji uznał za prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a to z uwagi na konieczność usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W. związanych z zawilgoceniem ścian znajdujących się w nim piwnic. Zdaniem organu uzasadnione są zarzuty Wspólnoty, że niedrożne rury spustowe instalacji burzowej odprowadzają wody opadowe z budynku przy ul. [...] [...], wobec czego w tym zakresie decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i w tej części umorzyć postępowanie. Organ uznał jednak za zasadne nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Warszawie obowiązku zamontowania systemu odprowadzenia wody deszczowej do kanalizacji deszczowej. Z opinii technicznej wynikało, że jedną z przyczyn zawilgocenia piwnic budynku przy ul. [...] [...] jest brak wykonanego odwodnienia tego obiektu i przenikanie bezpośrednie wód opadowych do gruntu okalającego ten budynek. Tym samym w ocenie organu konieczne jest zamontowanie takiego systemu. Odnośnie do okoliczności wykonania części obowiązków organ zaznaczył, że po upływie terminu określonego w decyzji organu pierwszej instancji zostaną przeprowadzone oględziny celem sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc o uchylenie decyzji w części, w jakiej nie uwzględnia ona odwołania, tj. w zakresie utrzymania w mocy obowiązku zamontowania systemu odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji deszczowej. Zdaniem skarżącej obowiązek zamontowania systemu odprowadzania wody deszczowej nie wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane. Wspólnota wykonała przedłużenie odprowadzenia wód opadowych od ścian budynku i wymianę skorodowanej rury spustowej. Zarzucono, że organ nie nałożył właściwych nakazów na właściciela budynku przy ul. [...] [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Odnosząc się do zarzutu nienałożenia określonego obowiązku na właściciela sąsiedniej nieruchomości wskazał, że nałożenie tego obowiązku na podmiot inny niż wskazany w sentencji organu pierwszej instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawiłoby podmiot, na który obowiązki te zostałyby nałożone, instancyjnej kontroli zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż decyzje podejmowane w postępowaniu odwoławczym są ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu zasadnie w trybie art. 66 Prawa budowlanego nałożono na Wspólnotę m. in. kwestionowany obowiązek. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu drugiej instancji, że nałożone obowiązki - w zakresie utrzymanym przez ten organ, są w pełni uzasadnione w świetle szczegółowo i profesjonalnie zebranego materiału dowodowego i zmierzają do ochrony substancji obiektu budowlanego przed jego dewastacją. Sąd wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. W ocenie Sądu nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada tym kryteriom. Sąd stwierdził, że brak nakazu dotyczącego sąsiedniej nieruchomości nie może być skutecznie podnoszony w toku niniejszego postępowania, bowiem wymaga wszczęcia odrębnego postępowania (uzasadniona w tym zakresie może okazać się inicjatywa skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej). Sąd podzielił też stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym fragmentaryczne wykonanie nałożonego nakazu nie może wpływać na ocenę zasadności nałożenia innych jego elementów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 66 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że postępowanie dotyczące wykonania całkowicie nowych robót budowlanych w budynku, polegających na wykonaniu montażu systemu odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji deszczowej - pomimo iż system taki nigdy w budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie był wykonany, może być prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego; b) art. 83 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawie dotyczącej wykonania w istniejącym budynku nowych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie sprawy w jej granicach a wyłącznie w świetle zarzutów podniesionych w skardze od decyzji, podczas gdy zaskarżone decyzje naruszają art. 66 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części dotyczyć może wyłącznie złego stanu technicznego będącego następstwem jego pogorszenia w wyniku zużycia, eksploatacji, wpływu warunków atmosferycznych i tym podobnych czynników skutkujących doprowadzeniem do znacznego pogorszenia stanu budynku w stosunku do stanu uprzednio istniejącego. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie można natomiast wskazywać na zły stan techniczny systemu odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji deszczowej w budynku Wspólnoty [...], bowiem systemu takiego nigdy w tym budynku nie było. Nakładanie na skarżącą obowiązku wykonania całkowicie nowych robót budowlanych nie mieści się w dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Wskazano, że wykonanie takich robót będzie kreowało nową rzeczywistość, zaś wykonanie nowych robót budowlanych przy obiekcie leży w gestii właściwości organów architektoniczno-budowlanych, nie zaś nadzoru budowlanego. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że pomimo braku systemu odprowadzania wód deszczowych problem niewłaściwego odprowadzania wód deszczowych w ogóle nie istniał, dopóki właściciel sąsiedniego budynku (Wspólnota Mieszkaniowa [...]) nie wykonał przy nim odrębnych robót budowlanych. Problem odprowadzania wód opadowych nie może być zatem kwalifikowany jako wynikający z pogorszonego stanu technicznego budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], bowiem powstał niezwłocznie po zakończeniu robót przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji podniesionych wyżej kwestii w ogóle nie ocenił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, LEX nr 965128, a także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065, oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie art. 66 i 83 ustawy Prawo budowlane mimo, że oba te przepisy zawierają kilka jednostek redakcyjnych (art. 66 składa się z 2 ustępów i 4 punktów, a art. 83 z 2 ustępów). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, to winny być one tak sformułowane, aby nie musiał się domyślać ich treści. Przedstawiona Sądowi do rozpoznania skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Niezależnie jednak od powyższych wad konstrukcyjnych wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego. Powyższe oznacza, że skarżąca Wspólnota nie kwestionuje prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji a zaakceptowanych przez Sąd wojewódzki. Co więcej, przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] października 2013 r. jedynie w części skonkretyzowanej na rozprawie dnia 2 kwietnia 2014 r., tj. w zakresie nakazu zamontowania systemu odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji (protokół rozprawy k. 39). Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że spór dotyczy tej właśnie kwestii. Oceniając skargę kasacyjną w takim właśnie zakresie należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza przy tym, że analiza uzasadnień: skargi kasacyjnej, zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje trafność zastosowania tych właśnie przepisów. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów, który stanowił także postawę prawną działania organów nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie Wspólnota, że w niniejszej sprawie, w oparciu o ten przepis, organ nadzoru budowlanego nie mógł nałożyć obowiązku zamontowania systemu odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji. Wadliwości tej skarżąca upatruje w tym, że skoro takiego systemu budynek stanowiący własność Wspólnoty nie posiada, to nie można stwierdzić, aby był on w złym stanie technicznym. Takiego stanowiska nie można podzielić. Myli się bowiem autor skarg kasacyjnej wskazując, że nałożony obowiązek musi być związany ze stwierdzeniem nieprawidłowego stanu technicznego tegoż systemu odwodnienia. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika wszak, że organ nadzoru budowlanego stwierdził nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, a nie systemu odwodnienia, przy czym przyczyną takiego stanu rzeczy był m.in. brak właśnie tego systemu. Powyższe wynika zarówno z protokołu z przeglądu ogólnobudowlanego dla budynku przy ul. [...] [...] jak i opinii techniczno-budowlanej sporządzonej przez M. M. Aby zatem doprowadzić przedmiotowy obiekt do prawidłowego stanu technicznego należy zlikwidować przyczynę przenikania wody do pomieszczeń piwnicznych, czyli m.in. wykonać odwodnienie budynku. Wskazać również należy skarżącej Wspólnocie, że zgodnie z treścią § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: warunki techniczne) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. A zatem organ nadzoru budowlanego był uprawniony do nałożenia takiego obowiązku, jeśli wykonanie tego elementu infrastruktury miało zapobiegać dalszej degradacji budynku (jak wynika z omówionych wyżej dowodów). Konkludując, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie. Organ nadzoru budowlanego prowadził bowiem postępowanie w sprawie stanu technicznego piwnic w budynku mieszkalnym przy ul. [...], a nie systemu odprowadzania wody, co oznacza, że był uprawniony do nałożenia obowiązku zrealizowania takiego systemu, jeśli stwierdził, że jest to niezbędne dla poprawienia stanu technicznego budynku. Jedynie na marginesie Sąd stwierdza, że skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie kwestionowała celowości realizacji tej inwestycji. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie, że organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do nałożenia na właściciela obowiązków realizacji robót budowlanych, które wymagały dokonania zgłoszenia. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 omaw. ustawy mają charakter naprawczy. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, które również w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, z powodu charakteru nakładanych obowiązków, nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenia (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 17 października 2003 r., sygn. akt IV SA 610/02; wyrok NSA OZ. W Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ke 1147/01, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1217/14; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 399/13; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego nie można podzielić poglądu skarżącej Wspólnoty wskazującego, że organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, a tym samym, że zostały naruszone przepisy o właściwości. Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.