I OSK 1120/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1513/16 w sprawie ze skargi B.P. i P.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1513/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B.P. i P.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku B. i P.P. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 0,005700 części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] (lokal mieszkalny nr [...]), stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu 0224, o pow. 8559 m2, jest nieuzasadnione lub jest uzasadnione w niższej wysokości - odmówiło przywrócenia terminu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. skargę złożyli B. i P.P.. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 ustawy ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Dalej Sąd wskazał, że na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy, SKO posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów kpa dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach kpa (zdeterminowanym treścią art. 58-59 kpa), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie procedury przed organem orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem i zaistnienia potencjalnej możliwości rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym, jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złożą sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. Podsumowując Sąd podał, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. podlegających kognicji sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając je w całości zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację I przyjęcie, że na postanowienia SKO o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi z powodu uznania, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie to nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu, przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Odesłanie to oznacza, że w przypadku otrzymania stanowiska właściwego organu w sprawie braku podstaw do dokonania zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty, zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n. może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania stanowiska organu, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że zmiana stawki procentowej jest uzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki składa się przeciwko właściwemu organowi. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (por. uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 36/94. OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). Również w literaturze jednolicie przyjmuje się (por. również poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Skarga do Sądu I instancji dotyczyła postanowienia incydentalnego, wydanego w ramach instytucji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sądy te są właściwe do załatwiania sprawy wywołanych skargami na postanowienia kolegium rozstrzygające zagadnienia incydentalne i formalne. Orzekający w sprawie skład przychyla się do tej linii, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie. W uchwale NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, przyjęto, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że w drodze skargi na bezczynność SKO, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność, polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień SKO, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Przepis art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie SKO wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sądem administracyjnym takiego postanowienia (por. postanowienia NSA: z 6 grudnia 2013 r., I OSK 1189/12; z 25 maja 2016 r., I OSK 980/16). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.