I SA/Wa 1513/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. P. i P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu postanawia odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku B. i P. P. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] (lokal mieszkalny nr [...]), stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, jest nieuzasadnione lub jest uzasadnione w niższej wysokości - odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z [...] Prezydent [...] wypowiedział B. i P. P. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanej części gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. Powyższe wypowiedzenie doręczone zostało adresatom [...]. W dniu [...] użytkownicy wieczyści złożyli osobiście do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku przeciwko Prezydentowi [...] o ustalenie, że wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] (lokal mieszkalny nr [...]) jest nieuzasadnione lub jest uzasadnione w niższej wysokości. W dniu [...] odbyła się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] rozprawa, na którą stawił się wnioskodawca osobiście. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu podniosło, że zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.  Z kolei przepis art. 79 ust. 7 ustawy stanowi, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Kolegium podkreśliło, że nie budzi wątpliwości, iż wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zostało doręczone B. i P. P. [...]. Wniosek o ustalenie niezasadności podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego może zostać złożony w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Pouczenie o terminie wniesienia wniosku zostało zamieszczone w piśmie z [...]. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku użytkownicy wieczyści złożyli osobiście [...], a więc po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia wniosku. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że uchybienie terminowi nastąpiło z powodu późniejszego odebrania decyzji i długotrwałej nieobecności w [...], w tym pobytu poza granicami RP. Wnioskodawcy wskazali ponadto, że przebywali w długotrwałej gościnie u córki. Do [...] pojechali samochodem i z powodów oczywistych nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających powyższe oświadczenie. Są emerytami i tylko przez część roku przebywają w mieszkaniu w [...]. Większość czasu spędzają na działce. Nieobecność w [...] była powodem opóźnienia w odebraniu przesyłki. Wskazali, że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone tak szybko, jak było to możliwe. Kolegium podkreśliło, że we wniosku o przywrócenie terminu wnioskodawca, powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 14.01.2000 r., sygn. akt I SA/Gd 794/99, niepubl.). Niedbalstwo, czy chociażby wina umyślna, powoduje niemożność przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z 22.05.1997 r., sygn. akt SA/SZ 630/96, niepubl.). Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 20 maja 1998r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, publ. lex nr 33415). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieść charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej (por. wyrok NSA z 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA 2128/98, niepubl.). Okolicznościami wskazującymi na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu jest m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma, obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście wniesienie odwołania, przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z 19.09.2000 r., sygn. akt SA 1072/00, niepubl.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 kpa prośba o przywrócenie terminu powinna spełniać łącznie następujące warunki: a) zostać złożona jednocześnie z dopełnieniem czynności dla której określony był termin, b) zostać złożona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zawierać uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Użytkownicy wieczyści złożyli prośbę o przywrócenie terminu jednocześnie z odwołaniem, w związku z czym spełnili przesłankę określoną w pkt a). Natomiast odnosząc się do pozostałych warunków Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawcy nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu. W sytuacji długotrwałej nieobecności w [...] użytkownicy wieczyści mogli wskazać inny adres do doręczeń lub ustanowić pełnomocnika w kraju, który posiadałby umocowanie do skutecznego wniesienia odwołania w ich imieniu. Ponadto wnioskodawcy nie wskazali konkretnych dat nieobecności, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że strona nie wykazała zaistnienia takiej przeszkody faktycznej, która wykluczałaby możliwość terminowego dokonania czynności procesowej. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] skargę złożyli B. i P. P. Skarżący podnieśli, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, w sytuacji skumulowanych okoliczności zdrowotnych, wyjazdowych i innych, bez realnych możliwości na ich wpływ i przy dołożeniu wszelkiej staranności, aby zminimalizować uchybienie. Skarżący podali, że na skutek wydanego postanowienia znaleźli się w gronie podzielonej społeczności osób płacących opłatę z tytułu wieczystego użytkowania gruntu w dwóch różnych wysokościach, co przeczy zasadzie równości wobec prawa. Skarżący wskazali, że wypowiedzenie odebrali przed wyjazdem z [...] do córki zamieszkałej w [...]. Byli przekonani, że wrócą do [...] w ciągu dwóch tygodni. Jednakże znaczne pogorszenie stanu zdrowia skarżącego uniemożliwiło powrót samochodem w planowanym terminie. Skarżący podniósł, że cierpi z powodu [...], powodujących [...] oraz permanentne bóle głowy. Gdy stan zdrowia pozwolił na jazdę samochodem skarżący wrócili do [...], jednakże zaraz po powrocie [...] skarżący złamał prawą rękę. Uniemożliwiło to skarżącemu normalne funkcjonowanie i wydłużyło czas złożenia wszystkich koniecznych dokumentów w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Skutki wypadku były leczone do końca [...]. Z kolei skarżąca z uwagi na "skaczące ciśnienie" nie była w stanie zająć się sprawami związanymi z wypowiedzeniem opłaty. Dodatkowym powodem opóźnienia w złożeniu wniosku były kłopoty z otrzymaniem od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" operatów szacunkowych. Skarżący podkreślił, że stawił się na rozprawę przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i przedstawił wszystkie powody i okoliczności uchybienia terminu. Odniósł wrażenie, że jego argumenty spotkały się ze zrozumieniem i uznaniem organu. Skarżący podnieśli, że natychmiast zareagowali na zawiadomienie o kolejnej rozprawie SKO [...]. Poinformowali organ, że od [...] do [...] będą obydwoje przebywali na leczeniu sanatoryjnym w [...]. Prosili o zmianę terminu rozprawy, jednakże organ nie zareagował na pismo skarżących. Zdaniem skarżących pozbawieni zostali możliwości kolejnego udziału w rozprawie, a ponadto nie mieli dodatkowej szansy ewentualnego wyjaśnienia innych jeszcze okoliczności związanych z wnioskami o przywróceniu terminu. Podsumowując skarżący podnieśli, że podane przez nich okoliczności opóźnienia uzasadniają brak ich winy w uchybieniu terminu. Nieobecności, choroby, urazy powypadkowe, w ocenie skarżących, wskazują, że zaistniały faktyczne przeszkody, które uniemożliwiły terminowe złożenie wniosku. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 ustawy). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Samorządowe kolegium powinno dążyć do załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 ustawy). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 ustawy). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 ustawy wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 ustawy). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 ustawy ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy, SKO posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów kpa dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach kpa (zdeterminowanym treścią art. 58-59 kpa), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie procedury przed organem orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym, jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złożą sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Ta zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 95; wyrok SN z 7 sierpnia 1981 r., sygn. akt IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/2/20). W niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie ma świadomość, że we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne poglądy prawne na ten problem (por. np. wyroki NSA z 12.06.2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, lex 413615; z 17.05.2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09; z 21. 07.2011r. sygn. akt I OSK 1295/10; ), jednak tego odmiennego stanowiska sąd nie podziela i nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062; z 6.12.2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12, lex 1556940; z 30.10. 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; z 22.06.2016 r., sygn. akt 1311/16). Tym bardziej, że - jak zaznaczono wyżej -sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość SKO w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.