I OSK 1295/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/09 w sprawie ze skargi M. S. i K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku w sprawie zmiany opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/09, po rozpatrzeniu skargi M. S. i K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 78 ust. 2 i 4, art. 79 ust. 7, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 58 kpa oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o geodezji i kartografii odmówiło M. S. i K. G., użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w Łodzi przy [...], przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione i zwróciło wniosek, jako złożony po upływie terminu ustawowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ stwierdził, że M. S. i K. G., jako użytkownicy wieczyści nieruchomości położonej w Łodzi przy [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z wnioskiem o: stwierdzenie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty nie zostało skutecznie doręczone przed upływem 31 grudnia 2008 r., a zatem na 2009 r. obowiązuje opłata za użytkowanie wieczyste w wysokości dotychczasowej, tj. [...] zł brutto (pkt 1); przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (pkt 2); ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. W motywach pisma użytkownicy wieczyści stwierdzili, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie zostało adresatom skutecznie doręczone przed 31 grudnia 2008 r., ponieważ pismo z wypowiedzeniem skierowano na nieaktualny adres Spółki w Łodzi przy [...], podczas gdy Spółka ma siedzibę przy [...], o czym zresztą wiedział Prezydent Miasta Łodzi. Następnie pismo próbowano doręczyć przez pocztę na nieaktualny od 2 lat adres zamieszkania K. G. i adres stałego zameldowania M. S. Pismo adresowane do M. S. zostało odebrane przez M. S., bez określenia daty jego odbioru i nie zostało przekazane adresatowi. O fakcie istnienia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu użytkownicy wieczyści dowiedzieli się przypadkowo telefonując do Wydziału Finansowego Urzędu Miasta Łodzi w celu potwierdzenia aktualnego konta bankowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi poinformował Kolegium, że pismo z dnia [...] sierpnia 2005 r. informujące o obowiązku wnoszenia stosowej opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone na adres siedziby działalności gospodarczej wnioskodawców wskazany w umowie nabycia prawa użytkowania wieczystego (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.). Użytkownicy wieczyści nie informowali Oddziału Nieruchomości Skarbu Państwa Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UMŁ o zmianie adresu siedziby i tym samym na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej jako nadal aktualny został przyjęty adres - [...]. Adnotacja listonosza o zwrocie listu poleconego z uwagi na nieznanego adresata spowodowała konieczność podjęcia próby doręczenia wypowiedzenia pod adresy zamieszkania wspólników, jakie znane były organowi z aktualnego wypisu z rejestru gruntów stanowiącego załącznik nr 2 do operatu szacunkowego. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz zwróciło wniosek, jako złożony po upływie terminu ustawowego. Zdaniem Kolegium postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter postępowania cywilnego. Powołując się na regulację art. 78 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji wskazał, że M. S. i K. G. są użytkownikami wieczystymi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w Łodzi przy [...] i doręczono im skutecznie na adresy zamieszkania widniejące w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2008 r. wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Wobec M. S. doręczenie nastąpiło w dniu [...] października 2008 r., o czym świadczy data na datowniku placówki oddawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma, które znajduje się w aktach sprawy. Pismo pokwitowała M. S., matka M. S., która zobowiązała się do oddania pisma adresatowi. Natomiast w stosunku do K. G. doręczenie miało miejsce w dniu [...] września 2008 r., o czym świadczy data na datowniku placówki oddawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz na kopercie z adnotacją doręczyciela "zwrot - nie podjęto w terminie". Następnie Kolegium przytoczywszy treść art. 79 ust. 7 ustawy oraz art. 58 § 1 i 2 kpa wyjaśniło przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej i wywiodło, że w rozpoznawanej sprawie użytkownicy wieczyści nie poinformowali organu o zmianie adresu siedziby prowadzonej działalności gospodarczej i zmianie adresów zamieszkania, naruszając tym samym przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o geodezji i kartografii, zgodnie z którym właściciele i użytkownicy wieczyści są zobowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Co więcej, także we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wskazali swoich adresów zamieszkania. W ocenie Kolegium, wobec treści art. 41 § 1 i 2, art. 42 § 1, art. 43 kpa kwestia zmiany adresu zamieszkania, o której nie wiedział Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Łodzi oraz nieoddanie pisma adresatowi doręczonego dorosłemu domownikowi pod dotychczasowym adresem, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi, nie stanowi o braku winy po stronie użytkowników wieczystych. Dokładając należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania użytkownicy wieczyści powinni o tych zmianach skutecznie powiadomić Wydział Geodezji Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Łodzi, aby nie ponieść jakiejkolwiek negatywnej konsekwencji i złożyć środek odwoławczy w terminie. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, a wręcz wykazali, że dopuścili się niedbalstwa w prowadzeniu własnych spraw. W tych okolicznościach termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości upłynął dla M. S. z dniem [...] listopada 2008 r., zaś dla K. G. z dniem [...] października 2008 r., co w myśl art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje tym, że obowiązuje nowa wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zaoferowana w wypowiedzeniu. Z tego też powodu brak było podstaw do prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze merytorycznego postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona w wysokości przedstawionej w wypowiedzeniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Kolegium odmówiło uzupełnienia własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. o pouczenie dotyczące prawa do wniesienia zażalenia bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź o prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź o prawo do wniesienia sprzeciwu. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. S. i K. G. wnosząc o jego uchylenie, względnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 6, 7, 9, 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 58 w związku z art. 41, 42, 43 kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez odebranie stronom prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i dochodzenia praw na drodze sądowej, naruszenie art. 78, 79 i 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi strony przedstawiły szczegółowo stan faktyczny sprawy i w zasadzie powtórzyły argumenty z wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dodatkowo skarżący stwierdzili, że ich zdaniem na postanowienie Kolegium o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego. Jest ono bowiem aktem, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kolegium powinno pouczyć skarżących o przysługujących środkach zaskarżenia. Do skargi załączyli kserokopie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2005, 2006, 2007, które były przesyłane na adres korespondencyjny spółki w Łodzi [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie, podnosząc że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, czy też o ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, Kolegium nie wydaje decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, bowiem takiej nie ma, a wyłącznie rozstrzyga spór cywilnoprawny i wydaje bądź orzeczenie rozstrzygające o meritum, bądź postanowienie odnoszące się do kwestii proceduralnych. W ocenie organu wniosek skarżących z dnia [...] kwietnia 2009 r. został skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jako do organu administracji w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, lecz do organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego według art. 1 ust. 2 wspomnianej ustawy. Z tego też powodu Kolegium stosując w pierwszym rzędzie normy ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiednio normy kpa rozpatrzyło wniosek merytorycznie i odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz zwróciło wniosek strony skarżącej, jako złożony po upływie terminu ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/09 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odmawiające użytkownikom wieczystym przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wbrew stanowisku organu orzekającego zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie podlega kognicji sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i z tego też powodu brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Kolegium o odrzucenie skargi. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji powołał wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 876/07 (Lex nr 413615) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1141/06 (Lex nr 299413) dotyczące tej kwestii. Wobec prawnej dopuszczalności skargi Sąd dokonał oceny legalność zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wywodząc, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste zostało im skutecznie doręczone. Ponadto zdaniem organu wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do złożenia rzeczonego wniosku nastąpiło bez ich winy. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego jest wadliwe i z tego też powodu zaskarżone postanowienie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z załączonej do akt dokumentacji wynika bowiem, że M. S. i K. G. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, pod firmą "[...]". Spółka cywilna jest niewątpliwie spółką osobową, nie będącą jednak spółką prawa handlowego w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.), wobec czego wszelka korespondencja, w tym w szczególności wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste, powinna być doręczana wspólnikom spółki zgodnie z regułami procedury administracyjnej obowiązującymi przy doręczaniu pism osobom fizycznym. Tymczasem organ I instancji sporne wypowiedzenie w trybie art. 45 kpa przesłał na nieaktualny adres siedziby Spółki "[...]", a następnie wobec niedoręczenia wypowiedzenia, na adresy zamieszkania jej wspólników. Sąd I instancji przywołał przepisy art. 39, 40 § 1 i 2 oraz 42, 43 i 44 kpa. Sąd uznał, że zgodnie z powołanymi przepisami niespornym jest, że ustawodawca dla doręczania pism osobom fizycznym ustanowił wiążącą organ administracyjny kolejność miejsc, w których doręczenie może nastąpić. W pierwszej więc kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 kpa. W sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 kpa. Natomiast w przypadku, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 kpa, wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 kpa. W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że przesyłka adresowana do K. G. została mu skutecznie doręczona w trybie art. 44 kpa w dniu [...] września 2008 r., natomiast w stosunku do K. S. skuteczne doręczenie wypowiedzenia miało miejsce w dniu [...] października 2008 r. przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 43 kpa. Sąd wyjaśnił, że warunkiem skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 43 kpa, określanego potocznie mianem "doręczenia zastępczego" jest doręczenie pisma za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu i podjęcie się przez wymienione wyżej osoby oddania pisma adresatowi. Wymienione zaś przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 315/06 (Lex nr 321253) a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 201/08 (Lex nr 513146), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 203/08 (Lex nr 524139) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 143/08 (Lex nr 499861). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do M. S. nie sposób jednoznacznie ustalić, kiedy, w jakim dniu miało miejsce doręczenie przesyłki do rąk matki skarżącego M. S. Brak jest również informacji, czy jest ona domownikiem skarżącego, oraz co istotne, czy podjęła się oddać pismo adresatowi. Zastosowany przez organ druk zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji nie pozwala w ocenie Sądu ustalić istotnych okoliczności, które decydują o skuteczności doręczenia przesyłki skarżącemu w trybie art. 43 kpa. Z tego też powodu pogląd Kolegium o skuteczności doręczenia wypowiedzenia M. S., Sąd ocenił jako chybiony i nie znajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W kwestii oceny prawidłowości doręczenia K. G. pisma w trybie art. 44 kpa Sąd I instancji uznał, że ocena skuteczności, a co za tym idzie prawidłowości doręczenia zastępczego przewidzianego w tym przepisie jest możliwa tylko i wyłącznie na podstawie dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, który powinien być wypełniony przez doręczyciela w taki sposób, aby możliwe było jednoznaczne stwierdzenie, jak działał doręczający. Chodzi bowiem o to, aby w sposób nie budzący żadnych wątpliwości można było ustalić, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, oraz gdzie i w jakim miejscu może ją odebrać (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 23/07, publ. Lex nr 360227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 846/08, publ. Lex nr 529918). Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do K. G. w przekonaniu Sądu nie odpowiada stawianym mu prawem wymaganiom. Na jego podstawie, podobnie jak i w oparciu o samą przesyłkę nie można, zdaniem Sądu, stwierdzić, kiedy miało miejsce pierwsze awizowanie przesyłki, a nadto, czy i w jaki sposób skarżący został powiadomiony o nadejściu przesyłki oraz o możliwości jej odbioru w określonym miejscu i terminie. Brak tych informacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz na samej przesyłce skutkuje, w ocenie Sądu, obaleniem domniemania o skutecznym doręczeniu wypowiedzenia skarżącemu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste nie zostało skutecznie doręczone żadnemu ze skarżących, za błędne należało uznać stanowisko Kolegium o ciążącej na skarżących winie w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W judykaturze sądów administracyjnych do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się także nieprawidłowe doręczenie pisma (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 545/08, publ. Lex nr 519756, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 116/08, publ. Lex nr 504703, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/06,Lex nr 306993, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2121/98, publ. Lex nr 54744). Na okoliczność nieskutecznego doręczenia wypowiedzenia skarżący trafnie zwracali uwagę we wniosku o przywrócenie terminu, natomiast Kolegium w zaskarżonym postanowieniu zupełnie zlekceważyło argumenty stron. Podsumowując, Sąd I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa stwierdził, że Kolegium wadliwie oceniło skuteczność doręczenia skarżącym wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i w rezultacie błędnie uznało, że brak jest podstaw prawnych do przywrócenia M. S. i K. G. terminu do wniesienia wniosku o ustalenie zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Takie działanie organu administracji publicznej dowodzi w ocenie Sądu I instancji naruszenia przepisów art. 43 kpa, 44 kpa, 45 kpa i art. 58 kpa. Z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i zwrócić sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W zaleceniach dla organu Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie wniosek skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Kolegium zobligowane będzie uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1064/09 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego to jest: - art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż wykroczono poza zakres właściwości sądu administracyjnego, bowiem dokonano oceny postanowienia, które nie jest postanowieniem wydanym przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), - art. 78 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) przez błędną wykładnię, bowiem spór na tle opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest postępowaniem administracyjnym, zaś samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem administracji w tym przypadku, a organem uprawnionym do rozstrzygania sporów cywilnych, - art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856, ze zm.) przez błędną wykładnię, która sprowadza się do nieodróżnieniu działania organu administracji od działania przedsądowego organu uprawnionego do rozstrzygania sporów cywilnych, - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rażąco błędną wykładnię, bowiem postanowienia wydane w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie są postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji i kończącymi postępowanie administracyjne, - art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy te nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania, 2. przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 43, art. 44, art. 45. oraz art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia, zwłaszcza, że odrębnym jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku od doręczenia wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i nie jest możliwym przywrócenie terminu, którzy to nie został uchybiony, - art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga użytkowników wieczystych podlega odrzuceniu, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, schematyzm uzasadnienia, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, sprzeczność wewnętrzną orzeczenia zważywszy na przedmiot postanowienia zaskarżonego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania błędnie uznanych przez autora skargi kasacyjnej za naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, jako naruszenie prawa materialnego, naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W odniesieniu do tego zarzutu wypada zauważyć, że art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w zasadzie przepisem procesowym, skoro określa jedynie tryb, sposób oraz formę zakwestionowania dokonanego wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Niezależnie od tego zarzut ten w istocie jest tożsamy z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, gdzie sformułowano identyczną konkluzję, sprowadzającą się do stwierdzenia, że w ocenie autora skargi kasacyjnej skutkiem naruszenia przywołanych przepisów jest nieważność postępowania spowodowana niedopuszczalnością drogi sądowej. W skardze kasacyjnej wskazano również naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 43, art. 44, art. 45 i art. 58 kpa oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 153 i 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty w sytuacji, gdy skargę należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, nieprawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wydanego orzeczenia. Wobec tak postawionych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że co do zasady spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 78-82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 79 ust. 2 tej ustawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3), lecz sprzeciw równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1), przy czym do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art.79 ust. 7). Z przedstawionych regulacji wynika, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1 powołanej ustawy, służy od merytorycznego orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Orzeczenie to kolegium wydaje na skutek rozpatrzenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero, gdy do tego nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Wówczas rzeczywiście od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego. Oznacza to, że takie orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tzn. co do zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to postępowanie główne, kończące się załatwieniem sprawy co do meritum. Jednak w trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem merytorycznego orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do różnych innych rodzajowo postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem rozpatrywanej najpierw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a następnie Sąd I instancji sprawy nie była bowiem kwestia zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dokonanie przez organ takiej oceny. Ponieważ zaś na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. przepisy o terminach, zatem uznać należy, że stosuje się również przepisy tego kodeksu dotyczące przywrócenia terminu. Oznacza to, że odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 powołanej ustawy, orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, jak stanowi art. 59 § 1 kpa. Artykuł 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, aby od takiego rozstrzygnięcia Kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 tej ustawy, którym to postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami od takiego postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jako postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, służy skarga do sądu administracyjnego. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty i tylko w odniesieniu do tych orzeczeń właściwy pozostaje sąd powszechny. W odniesieniu natomiast do innych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie (wyroki NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX nr 299413, z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1008/09, publ. LEX nr 594826, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 876/07, publ. LEX nr 413615). Zwrócić jeszcze należy uwagę, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oznaczałoby, że w takiej jak w niniejszej sprawie sytuacji rozstrzygnięcia wydawane przez organ w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty nie będące orzeczeniami rozstrzygającymi powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli. Taka wykładnia jest nieuprawniona nie tylko ze względu na istotny argument w postaci konieczności zapewnienia ochrony prawnej użytkownika wieczystego, ale przede wszystkim dlatego, że pozbawia stronę jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu, w którym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie określonym w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście powyższych rozważań za całkowicie nietrafne uznać należy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do zarzutu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał podstaw do odrzucenia skargi, ale był zobowiązany do jej rozpoznania, działał bowiem w sprawie należącej do jego właściwości, do rozpoznania pozostają zarzuty dotyczące naruszenia w ocenie autora skargi kasacyjnej przez ten Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 43, 44, 45 i art. 58 kpa oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 153 i 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również i te zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie niezasadne. Sąd I instancji dokładnie, wraz z powołaniem się na odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych, i szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego orzeczenia obowiązujący tryb i sposób doręczania przez organ stronom postępowania korespondencji oraz skutki prawne naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zgodzić należy się z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o wadliwości wszystkich dokonanych w niniejszej sprawie doręczeń przedmiotowego wypowiedzenia. Potwierdza ją zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim analiza treści zwrotnych potwierdzeń odbioru. Prawidłowa jest zatem dokonana przez Sąd I instancji ocena, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru są wadliwe i nie odpowiadają stawianym przez prawo wymogom. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do K. G. nie sposób jednoznacznie ustalić, kiedy miało miejsce awizowanie, czy i w jaki sposób skarżący został powiadomiony o nadejściu przesyłki oraz o możliwości jej odbioru w określonym miejscu i terminie. Natomiast ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do M. S. nie sposób jednoznacznie ustalić, kiedy, w jakim dniu miało miejsce doręczenie przesyłki do rąk matki skarżącego M. S. Brak jest również informacji, czy jest ona domownikiem skarżącego, oraz czy podjęła się oddać pismo adresatowi. Brak tych informacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłki skutkuje w rozpatrywanej sprawie obaleniem domniemania o skutecznym doręczeniu wypowiedzenia skarżącym. W tej sytuacji uznać należy, że skoro wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste nie zostało skutecznie doręczone żadnemu ze skarżących, to przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu Kolegium w pierwszej kolejności rozważy kwestię skutków prawnych, jakie wywołuje ten fakt. Od tego bowiem będzie zależeć sposób rozstrzygnięcia przez organ przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył również ani art. 145 § 1 lit. c, ani art. 141 § 4 (w związku z art. 153) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie mogą być uznane za samodzielną czy samoistną podstawę kasacyjną, ponieważ powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, trzeba jednocześnie wskazać, jakie naruszenia prawa Sąd stwierdził i mimo to zaskarżonego aktu nie uchylił (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I FSK 852/05, LEX nr 267203). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie jednak nie wystąpiła, ponieważ Sąd I instancji stwierdzając w wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia naruszenie przez organ orzekający przepisów postępowania administracyjnego (art. 43-45 oraz 58 kpa), które mogło mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaś wydanego wyroku Sąd I instancji szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił, na czym polegały wskazane przez Sąd naruszenia organu oraz dlaczego mogły one wpływać na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Dodatkowo zatem wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia odniósł się do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zarzutów podniesionych w skardze. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność postanowienia, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że z powołanej regulacji prawnej nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nadto ustawodawca nie wskazał, jaką formę przyjąć mają wskazania, o których stanowi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zasady wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą być one wplecione w treść całości rozważań Sądu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor najwyraźniej upatruje naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie w bezzasadnym, jego zdaniem, niepodzieleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Kolegium w przedstawionej sprawie. Podkreślić należy, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że "Skoro w ocenie Sądu I instancji miało miejsce wadliwe doręczenie wypowiedzenia /.../ to Sąd i instancji winien był wypowiedzieć się, jakie to rozstrzygniecie należało wydać w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku" dowodzi całkowitego niezrozumienia roli sądów administracyjnych i roli organów administracji publicznej. Wyjaśnić zatem należy, że do kognicji sądu administracyjnego należy badanie legalności wydanych przez organy administracji publicznej orzeczeń administracyjnych. Nie jest rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za organ sprawy. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność organu administracji publicznej. Z tego względu sąd co do zasady nie może zastępować organu administracji publicznej. Takie działanie sądu stałoby zresztą w sprzeczności z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego orzeczenia kończącego to postępowanie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień do merytorycznego rozstrzygania za organ administracyjny konkretnej sprawy. Nie temu celowi, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, służyć ma zatem uzasadnienie wyroku i zawarte w nim zalecenia. W związku z powyższym zarzut ten nie dostarczył uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze kasacyjnej żądań. Brak jest również podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygniecie sądu. Sentencja zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, że Sąd I instancji uchylił całe zaskarżone postanowienie, a zatem postawione w skardze kasacyjnej zarzuty wynikające ze struktury zaskarżonego postanowienia są całkowicie nieuzasadnione. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena legalności zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.