III SA/Gd 1054/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 21 lipca 2015 r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 21 lipca 2015 r., na mocy której uznano za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, tj. - zasiłek pielęgnacyjny za okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 marca 2014 r., wypłacone M. W. w łącznej wysokości 2907 zł wraz z ustawowymi odsetkami wyliczonymi od dnia 1 października 2012 r. do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 29 maja 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. przyznał M. W. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 maja 2008 r. na stałe. Następnie, w wyniku przeprowadzonych działań weryfikacyjnych, organ ustalił, że na mocy decyzji ZUS stronie przyznano od dnia 1 września 2012 r. dodatek pielęgnacyjny. W konsekwencji decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. organ I instancji uchylił od dnia 1 września 2012 r. decyzję w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ M. W. od dnia 1 września 2012 r. była uprawniona i pobierała dodatek pielęgnacyjny. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015, poz. 114 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Pobrany przez M. W. od tej daty zasiłek pielęgnacyjny został uznany za nienależnie pobrany na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organy obu instancji orzekły, że M. W. została pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia. Wskazały w tym zakresie, że składając w 2008 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, musiała się zapoznać z zawartym na formularzu wniosku pouczeniem, m.in. o treści, że: "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego", co potwierdza złożony na wniosku własnoręczny czytelny podpis wnioskodawczyni. Ponadto - również w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny istnieje pouczenie o treści : " w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia zgodnie z art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi". Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma zatem wątpliwości, że odwołująca się miała możliwość zapoznania się z ww. pouczeniami. Treść złożonego odwołania wskazuje zaś na to, że strona posiada pełną zdolność do zrozumienia zawartych we wniosku i decyzji pouczeń, jak i rozeznanie i świadomość co do obowiązków i przysługujących jej praw w tym zakresie. Pomimo tego nie powiadomiła Ośrodka Pomocy Społecznej o fakcie przyznania stronie przez ZUS dodatku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta została bowiem ujawniona dopiero w dniu 31 marca 2014 r., tj. w dniu wpływu do Ośrodka informacji od ZUS, że strona nabyła prawo do wypłaty dodatku pielęgnacyjnego już od września 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. W. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w związku z naruszeniem przez organy art. 7, 8 i 9 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz - w zawiązku naruszeniami art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podkreśla, że nie miała świadomości, że pobierała świadczenie jej nienależne, zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma właśnie świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obwiązek prawidłowego pouczenia osoby o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy znane mu były odpowiednie przepisy prawa tj. - czy był on skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na przysługiwanie uprawnienia. Przy tym należy wziąć pod uwagę, że adresatami pouczeń są osoby w podeszłym wieku, schorowane, ze znacznym stopniem niepełnosprawności, wobec czego standardy pouczeń tych osób o niemożności pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego powinny zostać zawyżone. Skarżąca uznała za krzywdzące stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że miała pełną zdolność do zrozumienia pouczeń zawartych we wniosku i decyzji z 2008 r. wyłącznie na podstawie treści odwołania. Wyjaśniła, że odwołania pomogła jej napisać osoba trzecia, która posiada rozeznanie w przepisach prawa i tak naprawdę dopiero rozmowa z tą osobą pomogła skarżącej zrozumieć, gdzie popełniony został błąd skutkujący tak poważnymi konsekwencjami finansowymi dla skarżącej. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała od urzędu potrzebnej pomocy, a organy bezkrytycznie uznały, że składając podpisy na wniosku rozumiała treść pouczeń i nie wzięły pod uwagę, że dla ponad 75-letniej osoby o wykształceniu podstawowym, treść tych pouczeń rzeczywiście nie mogła być zrozumiała bez dodatkowego objaśnienia, tym bardziej, że skarżąca od jakiegoś czasu korzysta z pomocy psychologa, gdyż ma kłopoty w życiu codziennym. Reasumując skarżąca podkreśliła, że pobierała zasiłek pielęgnacyjny bez świadomości, że jest on jej nienależny. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 21 lipca 2015 r., mocą której uznano" zasiłek pielęgnacyjny wypłacany M. W. za okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 marca 2014 r. w łącznej kwocie 2907,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami wyliczonymi od dnia 1.10.2012 r. do dnia całkowitej spłaty zadłużenia za świadczenie nienależnie pobrane". Zacytowane powyżej, nielogiczne i nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji (bo de facto uznające za świadczenia nienależnie pobrane również odsetki o nieokreślonej wysokości), zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, bowiem utrzymał on w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. zaskarżoną odwołaniem. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ust. 2 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Istotnie, zgodnie z ust. 2b przepisu od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, jednak – nie są one nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu ustawy, czyli – zacytowane orzeczenie pozbawione jest podstawy prawnej w omawianej części. Zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W art. 16 ust. 6 powołanej powyżej ustawy zastrzeżono, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Równocześnie, w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Oznacza to, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane, co z kolei, otwiera drogę do jego zwrotu. Wydanie przedmiotowej decyzji jest przy tym uzależnione od spełnienia dwóch warunków: równoczesnego pobierania powyższych świadczeń oraz uprzedniego poinformowania beneficjenta zasiłku, o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w okresie od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 marca 2014 r. pobierała równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Okoliczność powyższą potwierdza bowiem pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 25 marca 2014 r. Co więcej, również sama skarżąca nie kwestionowała faktu równoczesnego pobierania dwóch świadczeń. Wątpliwości budzi jednak druga przesłanka stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany skarżącej po dniu 1 września 2012 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane, jaką jest uprzednie poinformowanie skarżącej o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. W powyższym zakresie organy uznały, że fakt zawarcia we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, pochodzącego z dnia 26 maja 2008 r., informacji na temat warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania powyższego świadczenia, w tym informacji, że zasiłek nie przysługuje w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, oraz zobowiązanie wnioskodawcy do informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego (co było wcześniej powtórzone w decyzji ZUS-u o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego z dnia 15 marca 2008 r.) wyczerpywał przesłankę uznania, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił nienależnie pobrane świadczenie. Stanowisko powyższe uznać należało za wadliwe. Sąd podziela w tym względzie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, Baza NSA, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego wyroku, pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia – winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Stanowisko, powyższe, dotycząc obowiązku prawidłowego pouczenia o niemożności równoczesnego pobierania dwóch różnych świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, a w konsekwencji świadomości beneficjenta o niemożności ich łączenia, jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 329/12, Baza NSA). W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazanie grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/13, Baza NSA). Aprobując w pełni powyższe rozważania, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, że istotnie, na wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego dla M. W. wskazano, że świadczenie to nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ale już na decyzji z dnia 29 maja 2008 r., przyznającej skarżącej wnioskowane świadczenie, a więc - na jedynym dokumencie, (jak wynika z przedłożonych sądowi akt), do którego skarżąca miała bezpośredni i nieograniczony dostęp, informacji powyższej nie zawarto. W pouczeniu nakazano skarżącej jedynie poinformowanie organu o nabyciu prawa do świadczenia oraz przytoczono część art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wskazuje, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. Nie wskazano tam, na przykład wprost, że zasiłek pielęgnacyjny pobierany wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym stanowi świadczenie nienależne. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że, jak powyższej wyjaśniano, pouczenie zawarte na decyzjach o przyznaniu zasiłku musiało być w wystarczającym stopniu zindywidualizowane i zrozumiałe dla skarżącej. Powinno więc ono wskazywać, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć miejsca w sytuacji uzyskania dodatku pielęgnacyjnego. M. W. jest osobą w starszym wieku (ur.1932 r.) i – co wynika ze znajdującego się w aktach orzeczenia o stopniu niepełnosprawności PZdsOoN w K. dnia 20 lutego 2008 r. – została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności istniejącej od 2002 roku. Jak wyjaśniła skarżąca w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku – została dotknięta dwoma udarami mózgu, a już po pierwszym stan zdrowia spowodował w/w niesprawność. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotową decyzję organy administracji wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 oraz 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej od dnia 1 września 2012 r. do 31 marca 2014 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ż. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.