I OSK 1359/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.S.i E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 596/16 w sprawie ze skargi Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 596/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółka z o.o. z siedzibą w [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak [...] w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (punkt 1, 2, 3, 4, 5 decyzji Starosty [...]). W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik E.Z. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek uznania, że organy te w sposób niepełny zebrały materiał dowodowy w sprawie i w sposób nieprawidłowy, przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów, ustaliły, że na działce nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod numerem [...], nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, ponieważ na terenie działki nr [...] znajdowały się w dalszym ciągu budynki gospodarcze wzniesione tam jeszcze przed wywłaszczaniem, a zdaniem Sądu I instancji na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy można powziąć poważne wątpliwości w tej kwestii, podczas gdy takie stanowisko Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez Wojewodę i Starostę przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, co powinno prowadzić do oddalenia skargi MOSiR na podstawie art. 151 ppsa w całości, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek uznania, że organy te w sposób niepełny zebrały materiał dowodowy w sprawie i w sposób nieprawidłowy, przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów, ustaliły, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zdaniem Sądu I instancji Wojewoda i Starosta pominęli fakt, że na działce powstała brama wjazdowa, która może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy takie stanowisko Sądu I instancji, mając na względzie materiały znajdujące się w atakach sprawy, w tym fotografie z przeprowadzonych wizji lokalnych, oraz protokoły z wizji lokalnych działki nr [...], jest błędne, ponieważ brama wjazdowa wykorzystywana była jedynie na potrzeby prowadzonych (i nigdy nieukończonych) prac budowlanych na terenie działki nr [...] i działkach sąsiednich, a nie na potrzeby obsługi kompleksu sportowego, i stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez Wojewodę i Starostę przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, co powinno prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa w całości, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek uznania, że organy te w sposób niepełny zebrały materiał dowodowy w sprawie i w sposób nieprawidłowy, przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów, ustaliły, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zdaniem Sądu I instancji Wojewoda i Starosta pominęli fakt, że na działce miały powstać urządzenia infrastruktury technicznej, ciągi komunikacyjne, oraz miejsca do parkowania, które mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy takie stanowisko Sądu I instancji, mając na względzie materiały znajdujące się w atakach sprawy, jest błędne, ponieważ brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. obiekty powstały i pozostawały w użyciu, w szczególności brak jest dokumentów taki stan rzeczy potwierdzających, a fakt, że na terenie działki nr [...] parkują samochody nie jest tożsamy ze zrealizowaniem na niej miejsc parkingowych i profesjonalnego, przeznaczonego dla obsługi wydarzeń sportowych, parkingu, i stanowi błędną ocenę prawidłowości zastosowania przez Wojewodę i Starostę przepisów kpa w sposób bezpośredni wpływającą na treść zaskarżonego orzeczenia, co powinno prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma fakt, że z terenu działki nr [...] w istotnym dla sprawy okresie nigdy nie zostały usunięte wszystkie budynki znajdujące się na niej w momencie wywłaszczenia. Powołanie się przez Sąd I instancji na mapę sytuacyjną sporządzoną w 1976 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Geodezyjne Gospodarki Komunalnej w [...] oraz na realizacyjny plan szczegółowego zagospodarowania terenu stanowiący załącznik graficzny do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1985 r. nic w powyższej kwestii nie zmienia. Dokumenty te nie poświadczają, że działka nr [...] została oczyszczona z zabudowań gospodarczych, lecz jedynie to, że zabudowania te były stopniowo usuwane. Za błędne należy natomiast uznać powołanie się przez Sąd I instancji na mapę podziału [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Mapa ta nie może stanowić dowodu na okoliczność tego, co znajdowało się na przedmiotowym terenie, ponieważ mapa ta nie uwzględnia szeregu budynków znajdujących się na działce nr [...] i działkach sąsiednich. Nie został na niej zaznaczony m.in. stadion piłkarski znajdujący się na działce sąsiadującej z działką nr [...], co ma związek z charakterem mapy. Mapa ta służyła bowiem na potrzeby postępowania w przedmiocie podziału działek i nie musiała odzwierciedlać budynków znajdujących się na tych działkach - wystarczyło, że odzwierciedlała same granice dzielonych działek. W konsekwencji, traktowanie jej jako dowodu mającego świadczyć o tym, co znajdowało się na działce nr [...] w latach 90 XX wieku, a co zostało z niej usunięte jest nieuprawnione. Skoro żadna ze stron postępowania nie twierdzi, że w istotnym dla sprawy okresie z terenu działki nr [...] zostały usunięte wszystkie budynki gospodarcze, to nie sposób kierować w stronę Wojewody i Starosty zarzutów związanych z błędami w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. W szczególności, nawet zakładając, że rzeczywiście na terenie działki nr [...] zamiast pięciu budynków gospodarczych w roku 1996 znajdowały się jedynie np. trzy budynki, to nie może to stanowić podstawy uchylenia decyzji organów obu instancji. W dalszym bowiem ciągu okoliczność ta przemawiałaby za wydaniem decyzji administracyjnej tożsamej z decyzją tych organów. Obecność zabudowań gospodarczych na działce nr [...] świadczy o tym, że prace na tej działce nigdy nie zostały ukończone - wręcz przeciwnie - działka ta nie została nawet odpowiednio przygotowana dla prowadzenia robót budowlanych, gdyż za warunek sine qua non takiego odpowiedniego przygotowania uznać należy usunięcie budynków gospodarczych. Nawet więc w przypadku wyburzenia wszystkich budynków gospodarczych i tak nie można byłoby mówić o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brama wjazdowa na działce nr [...] miała jedynie charakter tymczasowy i miała przede wszystkim umożliwiać wjazd na teren tej działki i działek sąsiednich ekipom prowadzącym prace budowlane na tych terenach (które to prace nota bene nie zostały nigdy w pełni ukończone). Charakter bramy wjazdowej w pełni oddają zdjęcia wykonane w trakcie wizji lokalnych, które miały miejsce [...] lutego 2014 r., oraz [...] maja 2014 r. Nie można twierdzić, że brama i ogrodzenie tego typu miało być docelowym ogrodzeniem działki, na której funkcjonować miał znacznych rozmiarów kompleks sportowy i zapewniałoby w sposób odpowiedni funkcjonowanie całego terenu pod względem obsługi pieszych, oraz samochodów. W kwestii bramy wjazdowej nie zostały powołane jakiekolwiek dokumenty, które przemawiałyby za możliwością potraktowania jej jako realizację celu wywłaszczenia, oraz docelowy element infrastruktury działki nr [...]. Brama ta nie mogła również, wbrew twierdzeniom MOSiR oraz Sądu I instancji, umożliwiać korzystania z pozostałych obiektów sportowych i rekreacyjnych mających znajdować się na tym terenie. Takie bowiem obiekty nigdy nie powstały ani na terenie działki nr [...], ani na działkach sąsiednich. W szczególności (co przyznaje również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia) nie powstała nigdy hala gimnastyczna i kryta pływalnia planowana na działce nr [...]. Teren działki nr [...] był zawsze zamknięty, oraz niedostępny dla mieszkańców [...]. W konsekwencji brama wjazdowa nie mogła służyć jej obsłudze. Stanowi to potwierdzenie tego, że jedyną funkcją bramy wjazdowej była obsługa robotników prowadzących na tym terenie nigdy nieukończone roboty. Okoliczność powstania na działce nr [...] infrastruktury technicznej, ciągów pieszych i miejsc parkingowych nie jest bezsporna, a w żadnym wypadku nie może przemawiać za tezą, że na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z protokołów wizji lokalnych, które miały miejsce w dniu [...] lutego i w dniu [...] maja 2014 r. takie okoliczności nie wynikają. Obecność ciągów komunikacyjnych jak i miejsc parkingowych (czy też pozostałości po tych obiektach) zostałaby z pewnością odnotowane w trakcie przeprowadzania wizji lokalnej. Wizja lokalna potwierdziła jedynie, że na terenie działki nr [...] znajduje się śmietnik i skrzynka elektryczna, co znajduje swoje odzwierciedlenie również na zdjęciach wykonanych w trakcie obu wizji lokalnych. Obecnie teren działki nr [...] wykorzystywany jest przez niektórych mieszkańców miasta jako miejsce, w którym pozostawiają oni swoje samochody. Nie można jednak z tego wywodzić, że w okresie relewantnym dla sprawy, powstały na działce nr [...] miejsca parkingowe, które miałyby zapewnić profesjonalną obsługę kibiców sportowych. Fakt, że na niezagospodarowanym terenie niektórzy mieszkańcy pozostawiają samochody nie jest tożsamy z istnieniem (teraz czy w przeszłości) na tym terenie parkingu samochodowego. Za całkowicie pozbawione podstaw należy uznać twierdzenia MOSiR i Sądu I instancji, że teren działki nr [...] był prawdopodobnie przeznaczony dla służb odpowiedzialnych za porządek i bezpieczeństwo na stadionie. Okoliczność ta nie wynika z jakichkolwiek dokumentów, natomiast z uwagi na fakt, że teren tej działki nigdy nie został oddany do użytku mieszkańcom [...], nie jest możliwe ustalenie, jak był w rzeczywistości wykorzystywany. Jednocześnie takie twierdzenia Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony bowiem Sąd I instancji wskazuje, że na działce nr [...] powstały ciągi komunikacyjne, które miały umożliwić korzystanie z innych części nieruchomości, oraz miejsca parkingowe dla obsługi imprez sportowych, z drugiej natomiast twierdzi, że działka nr [...] miała być przeznaczona dla służb porządkowych i stanowić ich zaplecze. W konsekwencji, powyższe konstatacje Sądu I instancji nie tylko nie stanowią podstaw dla uchylenia decyzji obu organów, lecz także zdradzają całkowitą dowolność w stawianiu twierdzeń. Cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został więc zrealizowany, działka ta nigdy nie służyła mieszkańcom [...], bowiem pozostawała ona zawsze dla nich zamknięta - teren ten nigdy nie został oficjalnie otworzony, a kibice i uczestnicy wydarzeń sportowych nie mogli nigdy z niego skorzystać. W konsekwencji decyzja organów obu instancji była prawidłowa. Nawet gdyby hipotetycznie uznać, że na działce nr [...] powstały ciągi komunikacyjne, miejsca parkingowe i docelowa brama wjazdowa, nie można uznać, że przemawia to za realizacją celu wywłaszczenia. Skoro bowiem na działce nr [...] nie została zrealizowana sala gimnastyczna i kryta pływalnia, to nie można zgodzić się z tym, że ewentualna realizacja na działce nr [...] obiektów "służebnych" wobec inwestycji, które nigdy nie powstały, przemawia za możliwością uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skoro główny cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to nie można uznać, że powstanie ewentualnych drobnych obiektów na działce nr [...] przemawia za możliwością uznania, że został zrealizowany na tej działce cel wywłaszczenia. Twierdzenie przeciwne oparte jest na błędzie logicznym zwanym błędem fałszywego podziału. Błąd taki polega na przyjęciu na podstawie przesłanki stwierdzającej, że pewien zbiór ma określoną właściwość, wniosku, że własność tę posiada każdy element tego zbioru. Cel wywłaszczenia jest w przedmiotowej sprawie właśnie takim zbiorem, stąd przypisywanie poszczególnym elementom inwestycji samoistnego przymiotu "celu wywłaszczenia" jest oczywiście błędne. Należy jednak pamiętać, że w realiach sprawy nie powstały nawet te drobne, służebne wobec planowanej inwestycji, obiekty. Natomiast w skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik T.S. zarzucił naruszenie: - art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że udokumentowany fakt planowania dokonania zagospodarowania terenu oraz przeprowadzona rozbiórka części obiektów dotychczas posadowionych na nieruchomości wskazują na zrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy okoliczności te mogą dowodzić jedynie, że rozpoczęto prace przygotowawcze do samej inwestycji, - art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami a contrario, przez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia" polegającej na uznaniu, że zagospodarowanie działki nr [...] infrastrukturą techniczną, zielenią i ciągami pieszymi w okolicznościach przedmiotowej sprawy mieści się w tym pojęciu, podczas gdy wykorzystanie nieruchomości w ten sposób w znaczny sposób odbiega od pierwotnego celu wywłaszczenia, stanowiąc niedopuszczalną zmianę jakościową, a ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że zmiana ta miała charakter zamierzony, a wydaje się, że jest wynikiem wieloletniego braku podejmowania czynności zmierzających do realizacji tego celu, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie oceny realizacji celu wywłaszczenia wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] oraz ustaleniu, że istniejąca zieleń i "ciągi piesze" stanowiły element towarzyszący całemu kompleksowi, podczas gdy tożsame przeznaczenie zostało przypisane przez organy obu instancji działce nr [...] , co zaś jest nielogiczne, a ponadto może prowadzić do nieuzasadnionej sytuacji, w której każdorazowy brak zrealizowania określonych planowanych dla realizacji celu wywłaszczenia urządzeń i budowli kwalifikowany jest jako tereny towarzyszące kompleksowi, co jednak nie może zatem stanowić dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, - art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 kpa, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie pkt 1, 2, 3, 4, 5 sentencji orzeczenia organu I instancji, ze względu na uznanie, że organy obu instancji nie przeprowadziły w prawidłowy sposób postępowania dowodowego, podczas gdy w części odnoszącej się do działki nr [...] organy w prawidłowy sposób zgromadziły materiał dowodowy dotyczący poszczególnych losów nieruchomości i kształtującego się stanu zagospodarowania na przestrzeni lat i na tej podstawie w sposób prawidłowy ustaliły, że w tej części nie doszło do realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wskazuje, że badaniu podlega zarówno sama okoliczność rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz jego zrealizowanie w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ powinien zatem dokonać analizy, czy cel określony w decyzji wywłaszczonej faktycznie został zrealizowany. Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji skupił się na okolicznościach, które nie świadczą o zrealizowaniu tego celu. Sąd wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie miała odegrać mapa sytuacyjna sporządzona w 1976 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Geodezyjne Gospodarki Komunalnej w [...] i plan szczegółowy zagospodarowania terenu stanowiący załącznik graficzny do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1985 r. Tymczasem na dokumentach tych zostały uwidocznione jedynie planowane naniesienia w postaci otwartego basenu oraz okalających go terenów zielonych i alejek, a ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości miały pozostać jedynie dwa budynki z dotychczasowej zabudowy. Okoliczności te w żadnym jednak zakresie nie wskazują, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany. Mogą one co najwyżej wskazywać na poczynione plany co do kompleksu sportowo-rekreacyjnego oraz fakt, że mogło dojść do rozbiórki części obiektów. Jak wynika z realizacyjnego planu szczegółowego zagospodarowania terenu z 1976 r. dotyczącego zespołu sportowo - rekreacyjnego [...] dla przedmiotowej nieruchomości miał powstać kompleks sportowo - rekreacyjny. Sam fakt zatem przeprowadzonej ewentualnej rozbiórki obiektów może być kwalifikowany jedynie jako prace przygotowawcze do dalszych inwestycji, a nie ostateczną jej realizację. Oczywistym jest bowiem, że celem poczynienia dalszych planowanych naniesień na gruncie o przeznaczeniu rolniczym koniecznym jest przygotowanie gruntu, w szczególności przez wyburzenie posadowionych na nim budynków, a dopiero potem podjęcie dalszych prac budowlanych w tym zakresie Z powyższych dokumentów, jak i dalszego, w postaci mapy podziału [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Sąd I instancji wyprowadza wniosek, że większość zabudowań uprzednio istniejących na gruncie została wyburzona. Taka okoliczność nie potwierdza jednak realizacji celu wywłaszczenia. Wręcz przeciwnie, potwierdza, że nieruchomość tak naprawdę nigdy nie została przygotowana do realizacji celu wywłaszczenia, podjęto jedynie częściowe prace, które jednakże nigdy nie objęły urządzenia samego terenu zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność tę potwierdza zresztą decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...], w przedmiocie nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego, w której to czytamy, że w chwili wydania nieruchomości były posadowione na niej: kuchnia letnia, budynek gospodarczy, barak drewniany, budynek mieszkalny drewniany i spichlerz. Ponadto w treści aktu notarialnego zawartego przed A.D. z dnia [...] listopada 1996 r., Rep. [...], również wskazano na te budynki. Nie budzi wątpliwości, że w obu dokumentach mowa jest o tych samych budynkach, które znajdowały się na nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Powyższe okoliczności prowadzą zatem do wniosku, że na przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadzono tak naprawdę do końca nawet prac przygotowawczych do realizacji celu wywłaszczenia. Likwidacja zaś części dotychczas istniejących budynków w żadnym przypadku nie może wskazywać na realizację celu wywłaszczenia. Oznaczenie budynków w jednoznaczny sposób potwierdza, że miały one przeznaczenie typowo gospodarskie, związane z dotychczasowym, rolniczym przeznaczeniem nieruchomości. Nie mogły zatem zostać wykorzystane w jakikolwiek sposób do planowanego kompleksu sportowo - rekreacyjnego. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, jakoby organy obu instancji powinny podjąć dodatkowe czynności zmierzające do potwierdzenia lub wykluczenia powyższych okoliczności. Mają one bowiem jedynie pośrednie znaczenie dla sprawy. Mogą wskazywać na rozpoczęcie przygotowania nieruchomości do dalszych inwestycji, w żadnym zaś wypadku nie potwierdzają, że określony w decyzji wywłaszczeniowej cel został zrealizowany. Organy obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły, że istnienie zabudowań typowo gospodarskich potwierdza, że cel taki w rzeczywistości nie został zrealizowany. Samo posadowienie infrastruktury technicznej na nieruchomości nie przesądza automatycznie o realizacji celu wywłaszczenia. W tym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 726/14, który wskazał, że "nie można uznać, że zrealizowanie samych tylko urządzeń potrzebnych do prawidłowego korzystania z zajezdni autobusowej jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, na której miała zostać zrealizowana jedynie część infrastruktury technicznej niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania głównego celu wywłaszczenia". Pogląd o kompleksowym ujęciu realizacji celu wywłaszczeniu i jego badaniu jako swego rodzaju zorganizowanej całości nie może być przyjmowany w sposób bezkrytyczny i automatyczny. W treści decyzji z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] Wojewoda [...] w części odmawiającej zwrotu działki nr [...] również wskazał, że teren ten miał stanowić "dobrze utrzymaną zieleń oraz alejek funkcjonalnie łączących teren kompleksu". Powyższe prowadziłoby zatem do wniosku, że w istocie każdy fragment nieruchomości mógłby zostać zakwalifikowany jako mieszczący się w dozwolonej modyfikacji wywłaszczenia, ze względu na istniejące porośnięcie trawą i wydeptane szlaki, co zaś jest błędne. Doprowadziłoby bowiem do sytuacji wręcz absurdalnej, w której w istocie, pomimo hipotetycznego braku powstania kompleksu sportowo - rekreacyjnego, istniałaby możliwość uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co zaś z oczywistych przyczyn jest nie akceptowalne. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 611/14, "w odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1082/13 "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samosiejki czy dziko rosnąca roślinność znajdująca się na przedmiotowej działce nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, którym w rozpatrywanej sprawie (...) była realizacja strefy zieleni (symbol ZB), oddzielającej obszar zabudowy jednorodzinnej od ulicy "(...)" oraz w niewielkiej części tę ulicę. O realizacji takiego celu można mówić w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w przypadku, gdyby zieleń ta (w odpowiednim terminie) została, przez podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, odpowiednio urządzona i była systematycznie pielęgnowana. (...) zdaniem Sądu zieleń osiedlowa też musi wyrażać pewien stopień planowej aktywności ludzkiej. Brak natomiast wieloletniej, jakiejkolwiek ingerencji w substancję nieruchomości przesądza o jej zbędności. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez ten Sąd w wyroku z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2272/12, zgodnie z którym "nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej powinna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny czy przypadkowy". W przedmiotowej sprawie nie mamy zaś do czynienia z powyższymi okolicznościami. Należy bowiem wskazać, że z treści planu realizacyjnego z 1976 r. wprost wynika, że istniejąca zieleń była w bardzo dobrym stanie. Istnienie zieleni, czy też "ciągów pieszych" w żadnym wypadku nie było zatem działaniem zamierzonym w ramach realizacji celu wywłaszczenia, nie jest również funkcjonalnie powiązane z innymi obiektami kompleksu. Na części działki nr [...] miała powstać sala gimnastyczna. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1139/09 "nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia - jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone. (..)". W okolicznościach przedmiotowej sprawy obiekt taki w ogóle nie powstał. Pojęcie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia nie może być interpretowane zbyt szeroko. Modyfikacja jest bowiem odstępstwem od ogólnej reguły zakazu zmiany celu wywłaszczenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów mającej moc zasady prawnej z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87 "przez zmianę celu jednak należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia." Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że nie może być mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia, ponieważ w ogóle nie został on zrealizowany. Potwierdzają to zarówno dokumenty, jak i dowód w postaci oględzin nieruchomości, który obrazuje obecny stan zagospodarowania nieruchomości. To zaś prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia w istocie nie został zrealizowany, orzeczenia organów obu instancji w tym zakresie były prawidłowe. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Gmina Miasta [...], udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S., wniosła o jej oddalenie, przedstawiając argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Miejski Ośrodek Sportu o Rekreacji w [...] sp. z o.o., udzielił odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie i wskazując argumentację mającą przemawiać za niezasadnością tych skarg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, dlatego podlegają oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w obu skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oparte jest na założeniu braku realizacji celu wywłaszczenia. Normatywnym warunkiem skutecznego dochodzenia tego roszczenia jest zatem ustalenie, czy zaistniały na nieruchomości wywłaszczonej stan faktyczny stanowi realizację celu wywłaszczenia wynikającego z aktu wywłaszczeniowego oraz z dokumentów przyjętych za podstawę ustalenia tego celu w chwili wydawania aktu o wywłaszczeniu. Rozważanie zrealizowania celu wywłaszczenia jest więc możliwie dopiero po bezspornym ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny, czy cel ten został zrealizowany. Sąd I instancji wskazał szereg okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i z tego powodu koniecznych do wyjaśnienia i dokonania ich oceny. Okoliczności te są sporne, co wynika zarówno ze skargi złożonej do Sądu I instancji, jak i ze skarg kasacyjnych. Strony spierają się bowiem nie tylko o ocenę tych okoliczności, ale także o zakres ustaleń faktycznych, wzajemnie kwestionując przedstawiane w tym względzie swoje stanowiska. Tymczasem, prawidłowe zastosowanie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisów prawa materialnego, jest możliwe dopiero wtedy, gdy wszystkie okoliczności faktyczne zostaną wyjaśnione, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nawet gdy pozostając spornymi, zostaną przez organy administracji ocenione z zachowaniem wymagań wynikających z art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Z tego względu zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, przedstawione przez E.Z., nie tylko nie zasługiwały na uwzględnienie, ale właśnie konieczność przestrzegania tych przepisów zobowiązywała Sąd I instancji do wydania orzeczenia o zaskarżonym kształcie jego rozstrzygnięcia w celu wyjaśnienia przez organy administracji tych wszystkich okoliczności faktycznych, o które spór toczony jest przez strony także w postępowaniu sądowadministracyjnym. Należy jednak podkreślić, że ocena prawna Sądu I instancji przesłanek zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie jest przedwczesna. Skoro bowiem Sąd ten prawidłowo wskazał na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, to przy takim założeniu braku wyjaśnienia tych okoliczności nie był uprawniony do wiążącego przesądzania kierunku oceny prawnej tych okoliczności, które nie zostały jeszcze ustalone. To do organów administracji należy bowiem w pierwszej kolejności ocena prawna tych okoliczności faktycznych, które zostaną dopiero ustalone. Rolą Sądu jest natomiast ocena prawidłowości działania organów administracji co do ustaleń faktycznych i dopiero po uznaniu tych ustaleń za wystarczająco wyjaśnione, Sąd będzie mógł dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji właściwych przepisów prawa materialnego wobec dokonanych ustaleń. W związku z tym nie można traktować oceny prawnej Sądu I instancji w niniejszej sprawie, co do kierunku wykładni przepisów prawa materialnego, za wiążące. Z powyższych względów także zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej T.S. nie zasługiwały na uwzględnienie. Prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie bowiem możliwe dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i odniesieniu się przez organy administracji do wszystkich argumentów zgłaszanych przez strony postępowania, szczególnie tych, które mają charakter sporny. Ocena sądu administracyjnego prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego nie jest bowiem możliwa bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest natomiast zasadny z tego powodu, że w treści tego przepisu nie występuje, wskazane w skardze kasacyjnej, pojęcie "dozwolona modyfikacja celu wywłaszczenia". Również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, ze względów wyżej wskazanych, nie mogły być uwzględnione, skoro prawidłowe zastosowanie prawa materialnego jest możliwe tylko wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego do Sądu I instancji uznając, że zaskarżone orzeczenie służy wyjaśnieniu także tych okoliczności faktycznych, które są kwestionowane przez skarżących kasacyjnie.