II OSK 1135/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 635/16 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 635/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) w pkt 1) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., którą na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 dalej u.p.z.p.) ustalono na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na częściach działek nr: [...] i [...], obręb [...] oraz części działki drogowej nr [...], obręb [...]; w pkt 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego A. C. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; 2. art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez rażąco błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest pojęcie "działki budowlanej" od "terenu inwestycji", "terenu objętego wnioskiem", a nadto pojęcie to nie może być utożsamiane z działką ewidencyjną w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 z późniejszymi zmianami) i aktów wykonawczych do tej ustawy; 3. art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, bowiem wniosek inwestora wiąże organ administracji i wniosek ten określa granice terenu nim objętego, a nie zaś działki ewidencyjnej, zaś organ administracji nie może go dowolnie zmieniać czy też kształtować; 4. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który to może obejmować działkę ewidencyjną, działki ewidencyjne, jak i ich części (lub część); 5. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późniejszymi zmianami), przez błędną wykładnię, bowiem działka budowlana to teren objęty wnioskiem inwestora i nie można go utożsamiać z działką ewidencyjną; II. naruszenie przepisów postępowania które mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do specyfiki planowanej inwestycji i jasnego żądania inwestora, niespójność wskazań i oceny prawnej, oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, chociażby odnoszących się do kwestii granic wniosku inwestora, brak przedstawienia odmiennego orzecznictwa sądów w tym zakresie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki rozstrzygając sprawę kierował się właściwą wykładnią przepisów art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji ocena spełnienia przesłanek z art.61 ust. 1 u.p.z.p. zależna jest od prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a zwłaszcza prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Uwzględniając treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że obowiązkiem organu jest wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza realizować planowaną inwestycję tylko na części działki. Sąd Wojewódzki, dostrzegając niejednolitość orzecznictwa w zakresie tego zagadnienia, zajął stanowisko, że ustalenie warunków zabudowy powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej tylko części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja Sądu zasługuje na akceptację, bowiem wykazuje istotne racje przemawiające za poglądem, zgodnie z którym zasadniczo nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej tylko fragment działki ewidencyjnej. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, a więc określenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa, chociażby w zakresie ograniczeń związanych z intensywnością zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez np. występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. W tym kontekście Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w części tekstowej analizy urbanistycznej ustalenia dotyczą całych działek nr [...] i [...], natomiast w części graficznej obszar analizowany wyznaczono dla terenu inwestycji, a więc dla części działek nr [...] i [...]. Według Sądu Wojewódzkiego stwierdzone uchybienie rzutowało na prawidłowość określenia parametrów nowej zabudowy, w tym na wskaźnik powierzchni zabudowy. Zaznaczyć trzeba, że powyższe szczegółowe uwagi co do wadliwości analizy urbanistycznej nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się bowiem do zanegowania ogólnie wyrażonego przez Sąd Wojewódzki poglądu, że wyznaczenie obszaru analizowanego i ustalenie parametrów planowanej inwestycji powinno odnosić się do całej działki, a nie tylko fragmentu działki objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Zaakcentować należy, że kwestionowane stanowisko Sądu Wojewódzkiego ma oparcie w orzecznictwie, a zatem nieuprawniony jest zarzut kasacyjny co do dowolności oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Sąd Wojewódzki w przedstawionym wywodzie prawnym trafnie nawiązał do orzecznictwa, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Wielokrotnie sądy wskazywały, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntowej określonej we wniosku jest możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia, nie konkretyzuje natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16). W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). Oczywiście w orzecznictwie nie wyklucza się takich przypadków, kiedy z wyjątkowych przyczyn dopuścić należy ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej. Jednak zastosowanie takiego rozwiązania powinno być wnikliwie rozważone przez organ i uzasadnione w decyzji (por. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17). Dodać należy, że konieczność ustalenia warunków zabudowy dla całości działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji, a nie tylko dla fragmentów działek wyznaczonych samodzielnie przez inwestora, nie ograniczy jego prawa wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wedle własnego uznania, gdyż na etapie pozwolenia na budowę może on realizować przedsięwzięcie co do wybranych obiektów oraz może występować o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych obiektów inwestycyjnych. Istotne jest też przypomnienie, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce budowlanej, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Natomiast nie ma przeszkód aby inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym zdecydował o budowie konkretnego obiektu na wybranej części działki, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Dostrzec trzeba, że według art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., ważnym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przytoczonych przepisów wynika, że precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy. Niewątpliwie służy temu m.in. wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Przypomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 cyt. ustawy podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni – art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Wymienione regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.) oraz ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Mimo różnic w definicjach "nieruchomości" i "nieruchomości gruntowej", zawartych w art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 1 u.g.n., przyjmuje się jednolicie, że nieruchomość gruntowa – w rozumieniu obu tych ustaw – może składać się z jednej działki gruntu lub większej liczby takich działek (zob. Ustawa o gospodarce Nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak-Kucharczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 47-50). Jednocześnie w systemie obowiązującego prawa podstawową jednostką obszarową występującą w obrocie nieruchomościami jest niewątpliwie "działka ewidencyjna". Aby dany grunt miał status prawny nieruchomości lub działki ewidencyjnej musi być wyodrębniony poprzez określenie jego granic zewnętrznych. Z kolei "teren" według znaczenia słownikowego to m.in. "pewien obszar ziemi", "część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. prof. S.Dubisza PWN Warszawa 2008). Jeżeli decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec powyższego prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rozpoznając sprawę ponownie organy winny ustalić parametry nowej zabudowy uwzględniając teren obu działek budowlanych, a nie tylko ich części objętej planami inwestycyjnymi. Sąd Wojewódzki odniósł się ponadto do innych wadliwości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej oraz zawarł wytyczne konkretyzujące kierunek dalszego postępowania w sprawie. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku nie negują uprawnienia wnioskodawcy do kształtowania treści swojego żądania, a konkretnie określenia granic terenu objętego wnioskiem. Natomiast rzeczą organu jest rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji na podstawie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Jeżeli wniosek w kształcie zaproponowanym przez inwestora nie może być uwzględniony i nie zostanie przez niego zmodyfikowany stosownie do obowiązujących wymogów prawnych, to organ nie ingeruje w treść wniosku, lecz podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie mógł w ramach wyrażonej oceny prawnej sformułować szczegółowych wytycznych co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jest to zastrzeżone do kompetencji właściwych organów. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.