II SA/Łd 882/16

Dnia 1 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. J. od pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] dotyczącego odmowy dostępu do informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku z dnia 19 lipca 2016 r. Jak wynika z akt sprawy P. J. w dniu 19 lipca 2016 r. drogą elektroniczną skierował do Starostwa Powiatowego w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: wydanych decyzji administracyjnych związanych z działką gruntu położoną w K. przy ulicy [...] w 2016 r., w przypadku wydanych decyzji zatwierdzającej projekt budowlany - to również o udostępnienie projektów budowlanych oraz wszystkich innych dokumentów związanych z tymi decyzjami podlegającymi udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca oczekiwał informacji przesłanej mu środkami komunikacji elektronicznej. Starostwo Powiatowe w K. pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. przekazało kopię decyzji udzielającej pozwolenie na budowę budynku na działce wskazanej przez wnioskodawcę oraz poinformowało o możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie Starostwa - Wydziale Architektury i Budownictwa w K. P. J. wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. skierowanym do Starostwa drogą elektroniczną wniósł o wskazanie podstawy prawnej odmowy dostępu do informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku. Starostwo pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wskazało podstawę prawną udzielonej wcześniej odpowiedzi oraz poinformowało, że nie posiada urządzeń technicznych do udostępnienia informacji w zakresie dokumentacji technicznej w formie wskazanej we wniosku, podtrzymując jednocześnie udostępnienie tej informacji w siedzibie Starostwa Powiatowego. P. J. złożył na powyższe pismo odwołanie, uznając je za decyzję administracyjną i wskazał, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w sprawie, zwłaszcza art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. łącznie z naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – w skrócie "u.d.i.p.". Na powyższej podstawie wniósł o uchylenie decyzji i zobowiązanie Starosty [...] do udostępnienia informacji w formie wskazanej we wniosku. Podkreślił, że organ z pewnością posiada skanery i inne urządzenia, które są w stanie przetworzyć wnioskowaną informację, a dowodem na to jest przesłanie mu przez platformę ePUAP dokumentu, który był zeskanowany. Zarzucił organowi brak przeprowadzenia rzetelnej analizy wymaganej w postępowaniu, a wynikającej z art. 7, 8, 9 77 § 1 k.p.a. Podkreślił, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną i jej udostępnienie powinno nastąpić w sposób i w formie wnioskowanej. Odpowiedź, którą uzyskał w dniu [...] sierpnia 2016 r., w jego ocenie narusza przepisy k.p.a. i nie zachowuje rygorów wynikających z przepisów przy wydaniu decyzji a nadto mogło zaistnieć prawdopodobieństwo poświadczenia przez urzędnika nieprawdy, ponieważ skanery, aparaty fotograficzne, smartfony są w posiadaniu Starostwa Powiatowego w K. Jego zdaniem, organ nie mógł sam zdecydować o formie udzielenia żądanej informacji. Organ powinien informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej bądź odmówić jej udostępnienia wydając decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał brzmienie art. 134 k.p.a. i wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Odwołanie jest przy tym niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a także gdy organ dokonał czynności niebędącej decyzją administracyjną, a stanowiącą np. czynność materialno-techniczną. Dalej Kolegium wyjaśniło, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, przywołując art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazało również, że tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje, w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl tej ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starostwo Powiatowe w K. w zakresie wskazanych żądań posiadało informacje, o udostępnienie których wystąpił P. J. Starostwo - po pierwsze - przekazało w żądanej formie informację publiczną w zakresie wydanej decyzji administracyjnej, w drugim przypadku - poinformowało o udostępnieniu informacji w siedzibie Starostwa poprzez możliwość przeglądania dokumentacji. W ocenie Kolegium pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Brakuje w tym piśmie rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto nie zawiera ono podpisu osoby reprezentującej organ, gdyż podpisane zostało przez Rzecznika Prasowego Starostwa Powiatowego w K. bez wskazania, iż działa z upoważnienia Starosty [...]. Na marginesie SKO podniosło, że gdy wnioskodawca stoi na stanowisku, że złożony wniosek wszczął postępowanie administracyjne, zaś organ uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, może skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, po uprzednim wezwaniu organu do wydania decyzji. Wobec tego Kolegium uznało, że odwołanie P. J. dotyczyło czynności organu - udzielenia odpowiedzi nie mającej jednak charakteru decyzji administracyjnej i w związku z tym było niedopuszczalne zgodnie z art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. J. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, z powodu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że Starosta [...] przesyłając dokumenty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w piśmie przewodnim wskazał, iż nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji z zastosowaniem art. 132 k.p.a. Tym samym - w ocenie skarżącego - potwierdził, że pismo przesłane 24 sierpnia 2016 r. i podpisane przez Rzecznika Prasowego J. S. jest decyzją administracyjną podlegającą ocenie na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym – zdaniem skarżącego – rzeczone pismo jest faktycznie decyzją administracyjną, od której przysługiwało mu odwołanie. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2016 r. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Podstawę prawną wspomnianego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, że artykuł 134 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest instytucją chroniącą zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ nie dopuszcza do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy, która nie została w ogóle zakończona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (vide np.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 857/15 – Lex nr 1939337, Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1620/15 – Lex nr 2097098, Kielcach z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 210/16 – Lex nr 2084326 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2296/14 – Lex nr 2083160). Istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie - czy jak twierdzi skarżący - pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest decyzją administracyjną, od której przysługiwało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., czy też - jak uważa organ orzekający - wspomniane pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, zatem wniesione odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Analiza akt sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa pozwala odpowiedzieć jednoznacznie na sformułowane wyżej pytanie i stwierdzić w ślad za organem orzekającym, że pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (§ 1). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). W orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie przedmiotu ugruntował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez tutejszy sąd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. (vide: wyroki: NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 – OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA 34/10 – Lex nr 1130869 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 473/15 – Lex nr 1947135, Kielcach z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 23/13 – Lex nr 1328928, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, str. 429 i 430). Badając pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. pod kątem posiadania minimalnych wymagań, o których wyżej mowa, zgodzić się niewątpliwie trzeba z Kolegium, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu podmiotu reprezentującego organ, bowiem opatrzył je podpisem Rzecznik Prasowy Starostwa Powiatowego w K. bez wskazania, że działa w tym wypadku z upoważnienia Starosty [...]. Bezspornym jest wreszcie, że wspomniane pismo nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani też uzasadnienia prawnego. Wobec powyższego brak jest przesłanek do uznania pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. za decyzję administracyjną. Skoro zaś brak jest przedmiotu zaskarżenia, to niewątpliwie wywiedzione odwołanie należało ocenić jako niedopuszczalne. Wskazać w tym miejscu trzeba, że z uwagi na stricte procesowy charakter zaskarżonego postanowienia, poza zakresem rozważań tutejszego sądu pozostawały zagadnienia dotyczące meritum sprawy. Nie mniej jednak podnieść trzeba, że skarżący może złożyć skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli - w jego ocenie - doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Dodać w tym miejscu trzeba, że - wbrew stanowisku - Kolegium, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zatem, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Kolegium nie narusza przepisów obowiązującego prawa, sąd zobligowany był oddalić skargę. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc