I GSK 706/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 31/17 w sprawie ze skargi Ł. D. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie opłaty paliwowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 31/17 oddalił skargę Ł. D. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. (dalej: Dyrektor IC) z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji określającej zobowiązanie w opłacie paliwowej za okres od września 2012 roku do marca 2013 roku. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor IC stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że spór dotyczy zachowania ustawowego terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności odwołania od decyzji wymierzającej zobowiązanie w opłacie paliwowej. WSA wskazał, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało odebrane przez adresata (skarżącego) w dniu 16 sierpnia 2016 r. Z druku potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencja zawierająca postanowienie odebrana została osobiście przez skarżącego, który składając podpis potwierdził odbiór postanowienia w dniu 16 sierpnia 2016 r. Sąd I instancji wskazując uprzednio na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. - dalej: O.p.) stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy odebranie przez adresata postanowienia w dniu 16 sierpnia 2016 r. skutkowało tym, że 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia zawiera się w zakresie czasowym od 17 sierpnia 2016 r. do 23 sierpnia 2016 r. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu, wobec czego nadanie zażalenia w dniu 24 sierpnia 2016 r. nie mogło zostać potraktowane jako wniesienie zażalenia z zachowaniem terminu. Niedochowanie zaś ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej obligowało organ do stwierdzenia uchybienia, poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 w związku z art. 239 O.p. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 236 § 2 pkt 1 i art. 228 § 1 pkt 2 O.p. poprzez błędne uznanie, że w rozpoznawanej sprawie skarżący uchybił terminowi na wniesienie zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 31/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu. Postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 5 sierpnia 2016 r. określającej Ł. D. zobowiązanie w opłacie paliwowej za miesiące od września 2012 r. do marca 2013 r. - zostało doręczone adresatowi osobiście 16 sierpnia 2016 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazany przepis p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ sprawując wymiar sprawiedliwości przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na postanowienie ostateczne oraz ocenił je pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ administracji publicznej i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza przepisy postępowania. Dowodami w tej sprawie było zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki rejestrowanej z 16 sierpnia 2016 r. oraz dowód nadania przesyłki 24 sierpnia 2016 r. Na podstawie tych dowodów ustalono, że 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg 17 sierpnia 2016 r. i upłynął 23 sierpnia 2016 r. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 7 marca 2010 r., sygn. akt II CSK 454/09 (OSNC 2010/10/142): "Domniemanie doręczenia przesyłki rejestrowanej, wynikające z dowodu jej nadania, może być przez adresata obalone przez wykazanie, że nie miał możliwości zapoznania się z zawartym w niej oświadczeniem woli". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę obowiązany był zbadać, czy rzeczywiście postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] sierpnia 2016 r. zostało prawidłowo doręczone. Prawidłowość dokonania czynności materialno-technicznych (jakimi są doręczenia) powinna przed postępowaniem sądowoadministracyjnym podlegać ocenie organów - w postępowaniu administracyjnym i Sądu, w trybie sądowoadministracyjnym. Tak więc związana z tym dokumentacja winna być pełna, pozbawiona wszelkich uproszczeń, pominięć i braków, które niweczyłyby możliwość przeprowadzenia wnioskowań o prawidłowości doręczenia. Podstawą prawną postanowienia ostatecznego Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2016 r. był art. 228 § 1 pkt 2 ) O.p.: Organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Czynność ta jest zastrzeżona wyłącznie dla organu odwoławczego. Organy podatkowe są obowiązane wnikliwie badać wszystkie okoliczności związane z uchybieniem terminowi do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2003 r., III SA 1758/01, M. Pod. 2003, nr 12, poz. 39). Postanowienia dotyczące stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania powinny być wydawane wówczas, gdy przekroczenie terminu jest oczywiste i po analizie okoliczności sprawy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Sz 222/08, LEX nr 483564). Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., II FSK 372/09, LEX nr 786866). Treść art. 228 § 1 pkt 2) O.p. wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ podatkowy, wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, nie tylko jest uprawniony lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p. (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I FSK 854/08, LEX nr 537058). Ustalenie daty doręczenia decyzji musi nastąpić w zgodzie z procedurą. Materiał dowodowy musi być zupełny, jego ocena swobodna, ale nie dowolna (art. 187 § 1 i art. 191 O.p.). Stwierdzenie uchybienia terminowi zobowiązuje organ do wydania postanowienia uniemożliwiającego rozpatrzenie odwołania. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, sąd rozpoznawać będzie sprawę tylko i wyłącznie w przedmiocie tego uchybienia, nie zaś w merytorycznym przedmiocie sprawy podatkowej, w której uchybienie to miało nastąpić (tak: Jacek Brolik, Komentarz do art. 228 O.p., LEX). Przesłanka uchybienia terminu, o jakiej mowa w art. 228 § 1 pkt 2 ) O.p. i art. 162 § 1 O.p. zawsze zostaje stwierdzona ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego wydanym w trybie art. 228 § 1 pkt 2 O.p. Zwalczanie tak dokonanego ustalenia jest możliwe tylko i wyłącznie przez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której strona podnosi argumentację dotyczącą prawidłowości (nieprawidłowości) doręczenia. Ł. D. będący adresatem postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w L. stał się adresatem, któremu skutecznie tę decyzję doręczono. W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Izby Celnej w P. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.