III SA/Gd 1028/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 2 od słów "zrzeszonej w klubie sportowym", - § 6 ust. 1 pkt 7; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.446) i art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 176), podjęła w dniu 31 maja 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania. W § 2 uchwały stwierdzono, że stypendia mogą być przyznawane osobie fizycznej, zamieszkałej na terenie Gminy zrzeszonej w klubie sportowym. W § 3 wskazano, że prawo do ubiegania się o stypendium mają osoby, które w konkurencjach indywidualnych zajęły określone miejsca w zawodach o charakterze powiatowym i ogólnopolskim lub wygrały eliminacje wojewódzkie, powołano je do kadry w mistrzowskich zawodach międzynarodowych, a w konkurencjach zespołowych zajęły określone miejsca w ogólnopolskich zawodach sportowych lub posiadają klasę mistrzowską międzynarodową, klasę mistrzowską lub klasę pierwszą w olimpijskich dyscyplinach sportowych. W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że z wnioskiem o przyznanie stypendium może wystąpić dyrektor szkoły lub wychowawca klasy oraz organizacje społeczne, kluby sportowe mające siedzibę na terenie Gminy, rodzice lub prawni opiekunowie, sam zainteresowany, o ile ukończył 18 lat. Przepisy § 4 ust. 2-4 i 6 dotyczą wzoru wniosku, dokumentów, jakie należy dołączyć, daty składania wniosku i jego opiniowania. W § 4 ust. 5 wskazano, że złożenie wniosku nie jest równoznaczne z jego przyznaniem. Przepis § 4 ust. 7 uchwały stanowi, że decyzję o przyznaniu lub odmowie stypendium podejmuje Burmistrz Gminy w formie decyzji administracyjnej. W § 6 ust. 1 pkt 7 stwierdzono, że stypendysta może zostać pozbawiony stypendium w przypadku zmiany przynależności klubowej stając się członkiem klubu sportowego mającego siedzibę poza Gminą. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 20 czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2234). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2-4. W uzasadnieniu stwierdził, że analiza uchwały prowadzi do wniosku, że jej treść pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Wymogi zawarte w § 2 i 3 uchwały nie znajdują podstaw w przepisie ustawowym i w istocie ustanawiają dodatkowe, nieznane ustawie wymogi, jakimi obwarowane jest przyznanie stypendium. Odnośnie zapisów w § 4 uchwały skarżący wskazał, że kompetencja w zakresie przyznawania stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, bez możliwości przeniesienia jej na inny podmiot. Ponadto paragraf ten wymienia podmioty uprawnione do ubiegania się o stypendium, co stanowi wprowadzenie kolejnego, dodatkowego w stosunku do ustawy ,kryterium przyznania stypendium. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że Rada Miejska określiła dyscypliny sportu, mające znaczenie dla Gminy, poprzez wskazanie na osoby fizyczne zamieszkałe na terenie Gminy, zrzeszone w klubie sportowym. Mając wiedzę o klubach sportowych i dyscyplinach, które są w klubach sportowych uprawiane i propagowane, Gmina uznała, że właśnie te sporty mają dla Gminy znaczenie. Organ wyjaśnił, że ustawodawca jednostce samorządu terytorialnego pozostawił dowolność co do formy wskazania tych dyscyplin. Rada Miejska skorzystała ze swobody co do sposobu wskazania tych sportów, określając, że stypendium może być przyznane osobie fizycznej zrzeszonej w klubie sportowym. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego o nieważności § 3 uchwały. Odnosząc się do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie organ wskazał, że ustawodawca nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wzięcia pod uwagę osiągniętego wyniku sportowego, przy czym nie ustalił ścisłych zasad "wzięcia pod uwagę wyniku sportowego", pozostawiając organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego pewien luz decyzyjny. Wynik sportowy to zajęcie lokaty w określonych konkurencjach na danym szczeblu, powołanie do reprezentacji, czy też posiadanie klasy mistrzowskiej. Współzawodnictwo sportowe rozstrzyga się na różnych poziomach- lokalnym, krajowym i międzynarodowym. Rozróżnienie osiąganych wyników na imprezach różnych szczebli jest wyrazem woli Rady Miejskiej, aby nagradzane stypendium były te osoby, które posiadają najwyższe osiągnięcia, jako wyraz uznania dla ich wyników sportowych. Organ podniósł, odnosząc się do zarzutu nieważności § 4 uchwały, że przyznawanie stypendium określonemu adresatowi na podstawie zasad zawartych w uchwale nie mieści się w zakresie działania organu stanowiącego. Wykonanie uchwały należy do organu wykonawczego - Burmistrza Gminy. Przyznawanie bądź odmowa przyznania stypendium sportowego osobom fizycznym za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest indywidualną sprawą administracyjną, podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Przepis § 4 ust. 1 uchwały, zawierający katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem oraz kolejne przepisy § 4: ust. 3 - 6 określają tryb przyznawania stypendium i nie przekraczają delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych , dalej jako "CBOSA"). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. Prokurator, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej, dotycząca ustanowienia stypendiów sportowych, której postanowienia zakwestionował skarżący Prokurator Rejonowy . W ocenie Sądu skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie ( Dz. U. z 2014 r. poz.715 ), zwana dalej "ustawą" stanowi w art. 31: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Stwierdzić należy, że ustawodawca nie sprecyzował w tym przepisie szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu zawartej w nim delegacji ustawowej. Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli chce skorzystać z uprawnienia do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, jest kompleksowe określenie w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 ustawy, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Skarżący zakwestionował postanowienia tej części przepisu § 2 uchwały, z którego wynika, że stypendium może być przyznane osobie zrzeszonej w klubie sportowym, a ponadto treść § 3 i § 4 uchwały, wskazując na ich sprzeczność z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy. Zauważyć należy, że postanowienia § 2 ściśle wiążą się z postanowieniami § 6 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, którego brzmienie jest następujące: "stypendysta może zostać pozbawiony stypendium w przypadku: zmiany przynależności klubowej stając się członkiem klubu sportowego mającego siedzibę poza Gminą". Należy zgodzić się ze skarżącym, że postanowienie, o jakim mowa w zakwestionowanej części § 2 uchwały – dotyczące przynależności do klubu sportowego - jest wymogiem, którego ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawęża krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Takie unormowanie jest ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może ich bezpodstawnie różnicować z uwagi na kwestię przynależności do klubu. Zdaniem Sądu rada gminy nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych wyłącznie do osób, które są członkami klubów sportowych ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. , sygn. akt II SA/Lu 282/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r. , sygn. akt III SA/Gl 878/14, publ. CBOSA). Nadmienić należy, że wskazana przez organ przyczyna przyjęcia takiego unormowania przepisu § 2 uchwały - chęć określenia dyscyplin sportu, mających znaczenie dla Gminy - nie legitymizuje działań organu. Cel, jaki organ chciał uzyskać, może być osiągnięty w inny sposób. Uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego może przybrać różną formę – może polegać na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych, czy też na wskazaniu innych kryteriów określających , jakie dyscypliny sportu mają dla gminy znaczenie. W tej sytuacji zakwestionowaną część uchwały - § 2 oraz związany z nim § 6 ust. 1 pkt 7- należy, w ocenie Sądu, uznać za wydane z istotnym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, dotyczących nieważności uchwały w pozostałym zakresie. Sąd nie podziela zarzutu, że przepis § 3 uchwały wskazując warunki , jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o stypendium w zakresie osiąganych miejsc na wskazanych imprezach sportowych ustanawia dodatkowe, nie znane ustawie wymogi, jakimi obwarowane jest przyznanie stypendium , przez co jest on sprzeczny z ustawą. W przepisie tym wskazano m.in., że prawo do ubiegania się o stypendium mają osoby, które – w konkurencjach indywidualnych - zajęły wymienione (wyszczególnione) miejsca w zawodach o charakterze powiatowym i ogólnopolskim lub wygrały eliminacje wojewódzkie, powołano je do kadry w mistrzowskich zawodach międzynarodowych, a w konkurencjach zespołowych -zajęły wymienione ( wyszczególnione) miejsca w ogólnopolskich zawodach sportowych lub posiadają klasę mistrzowską międzynarodową, klasę mistrzowską lub klasę pierwszą w olimpijskich dyscyplinach sportowych. Zauważyć należy, że z treści art. 31 ust. 1 ustawy wynika, że stypendia sportowe mogą być ustanawiane za osiągnięte wyniki sportowe, zaś z art. 31 ust. 3 ustawy – że szczegółowe zasady , tryb przyznawania i pozbawiania, rodzaje i wysokość stypendiów są określane z uwzględnieniem osiągniętego wyniku sportowego. Przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w w/w przepisach obowiązek jednostki samorządu terytorialnego może – w ocenie Sądu - przybrać dowolną formę – jeżeli oczywiście uwzględnia osiągnięte wyniki sportowe. Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "wyniki sportowe". Synonimami słowa "wyniki" są m.in. słowa "efekty", "rezultaty", "osiągnięcia". Tak postrzegając też sformułowanie "wyniki sportowe" uznać należy, że określenie w zakwestionowanej uchwale zajętego miejsca, posiadania określonej klasy sportowej czy powołanie do kadry jest skonkretyzowaniem w przedmiotowej uchwale tego pojęcia. Są to bowiem pewne efekty , rezultaty czy też osiągnięcia sportowe. Odniesienie się przy tym do rangi zawodów ściśle związane jest z omawianym pojęciem "wyniki sportowe", bowiem określona ranga zawodów gwarantuje, że standard tych wyników będzie odpowiednio wysoki. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że postanowienia § 3 omawianej uchwały są sprzeczne z prawem. Sąd nie podziela też zarzutu, że § 4 uchwały "wymienia podmioty uprawnione do ubiegania się o stypendium" , co stanowi "wprowadzenie kolejnego, dodatkowego w stosunku do ustawy, kryterium przyznania stypendium". W przepisie § 4 ust. 1 uchwały wskazano bowiem nie podmioty uprawnione do ubiegania się o stypendium, ale wskazano, kto może wystąpić z wnioskiem o przyznanie stypendium dla osoby, spełniającej kryteria określone uchwałą. Są to dyrektor szkoły, wychowawca klasy, organizacje społeczne, kluby sportowe, rodzice lub prawni opiekunowie, sam zainteresowany, o ile ukończył 18 lat. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postanowienia zakwestionowanego przepisu przewidują możliwość złożenia wniosku przez samego zainteresowanego czy jego rodziców i opiekunów prawnych. W ocenie Sądu zakwestionowane postanowienia nie są sprzeczne z art. 31 ust. 3 ustawy, a mieszczą się w przewidzianym tym przepisem określeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów. Takie samo stanowisko należy zająć wobec kolejnych ustępów § 4 uchwały, dotyczących m.in. składania wniosków i ich opiniowania . Skarżący zakwestionował § 4 uchwały wskazując także, że decyzję w przedmiocie stypendium i jego wysokości podejmuje organ wykonawczy gminy - wójt, gdy tymczasem, zgodnie z ustawą, kompetencja do przyznawania stypendium przysługuje organowi stanowiącemu gminy , bez możliwości przeniesienia jej na inny podmiot. Poglądu tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. Zakwestionowane postanowienie § 4 ust. 7 uchwały stanowi, że decyzję o przyznaniu lub odmowie stypendium podejmuje Burmistrz Gminy w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że art. 31 ustawy mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości stypendiów sportowych, nagród, wyróżnień oraz ich rodzajów, a czym innym przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. Zauważyć też należy, że przedmiotowa uchwała w swoich postanowieniach szczegółowo normuje sposób postępowania dotyczącego przedmiotowych stypendiów – określa osoby uprawnione do złożenia wniosku, precyzuje wyniki sportowe, uprawniające do ich uzyskania , w sposób kategoryczny , a nie uznaniowy określa ich wysokość w zależności od uzyskanych wyników sportowych, określa okres, na jaki są one przyznawane. Nie można w tej sytuacji mówić o przeniesieniu kompetencji ustanowienia stypendium na inny podmiot, w tym przypadku wójta gminy. O takim przypadku można byłoby mówić wówczas, gdyby to jedynie od wójta zależało kiedy, komu, w jakiej wysokości, na jaki okres można przyznać stypendium. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zauważyć ponadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 554/15, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 170/16 , publ. CBOSA). Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela. Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna stanowiąca władcze działanie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, która stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Tym samym sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania. Należy w tej sytuacji zwrócić uwagę na treść art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym ( art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) , a aktem wyrażania woli przez radę jest uchwała , podejmowana w trybie określonym w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze, że w zakwestionowanych postanowieniach uchwały doszło do przeniesienia kompetencji przyznawania stypendium. Ustanawiania stypendium, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, nie można bowiem utożsamiać z jego przyznaniem konkretnej osobie. W ocenie Sądu w ramach określonych treścią art. 31 ust. 3 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wskazać wójta gminy jako osobę uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych, dotyczących przedmiotowych stypendiów. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do zakwestionowania innych, niż określone powyżej, zapisów zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie ( pkt 2 wyroku).