II SA/Sz 1096/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), Prezydent Miasta K. skierował J.M. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje wymienionego, posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A, B w terminie 30 dni od odebrania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty – w tym przypadku Prezydenta Miasta K. – na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Po rozpoznaniu odwołania J.M. od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U z 2015 r., poz. 155) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. J.M. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że strona przekroczyła w ciągu roku liczbę 24 punktów karnych. Fakt przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego przez J.M., zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości. Skarżący we wskazanym wyżej okresie naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów karnych. W tej sytuacji została spełniona przesłanka wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, a zatem stanowisko Prezydenta Miasta K., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, polegający na wyznaczeniu przez organ terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, pod rygorem wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazany przepis nie zawiera bowiem podstawy do określenia kierowcy terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Jest w nim mowa wyłącznie o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie przyznaje zatem organom uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w części dotyczącej wskazania terminu do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, natomiast w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. Powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium wskazało, że organ administracji, którego działanie było zaskarżone jest związany wyrokiem, tj. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] r., organ odwoławczy uznał, że skoro art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawiera podstawy do określenia kierowcy terminu złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, jak też nie przyznaje organom uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi, zatem niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia wspomnianego terminu. Jednocześnie Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty podnoszone przez skarżącego w pozostałym zakresie, dlatego w tej części odwołanie oddaliło. Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł J.M. Zaskarżając decyzję w części dotyczącej punktu 2 rozstrzygnięcia zarzucił jej: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez określenie w treści rozstrzygnięcia terminu do poddania się "kwalifikacji" pod rygorem cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo, że przepis ten nie uprawnia organu do wskazywania takiego terminu, - błąd w ustaleniach faktycznych, że strona przekroczyła w ciągu roku liczbę 24 punktów karnych, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji bez szczegółowego opisania podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz wadliwe pouczenie strony w zakresie skutków niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji, - naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa ruchu drogowego poprzez uznanie, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy został on wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym - naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie faktu, że strona uczestniczyła w egzaminie powodującym zmniejszenie punktów karnych. Strona wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego, przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa ruchu drogowego, zgodnie z którym odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 – został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy. Przepis art. 130 ust. 3 ustawy, wprowadzający możliwość uczestniczenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji (na własny koszt) w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przewiduje tylko jedno ograniczenie – dotyczące kierowców w okresie roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Wyłącznie to ograniczenie może zatem wpływać na odliczanie punktów z uwagi na odbycie szkolenia. Zdaniem strony treść § 8 ust 6 wspomnianego rozporządzenia reguluje sferę praw i wolności obywatelskich, a więc materię, która na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zastrzeżona jest do regulacji wyłącznie w ustawie. Przepis ten jest więc niezgodny z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy oraz wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanej indywidualnej sprawie przepis ten, zdaniem skarżącego, nie może mieć zastosowania. Skarżący podniósł, że odbył szkolenie na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] r. wobec czego powinno nastąpić wykreślenie punktów z ewidencji kierowców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Należy na wstępie zaznaczyć, że dla rozpoznania niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji publicznej, oraz sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu, a zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu w/w wyroku. Jednocześnie do chwili obecnej nie zmienił się ani stan faktyczny sprawy ani też nie uległy zmianie przepisy prawa mające zastosowanie na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium zastosowało się do wytycznych Sądu i uwzględniło przedstawione w nim rozważania. Słusznie przyjął organ, że fakt przekroczenia przez skarżącego limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie budzi wątpliwości. Podstawą wydania decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o sprawdzenie kwalifikacji J.M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Wniosek ten został uzasadniony tym, że wymieniony w okresie od [...] r. do [...] r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów karnych. We wniosku zostały szczegółowo opisane wykroczenia i przypisana im liczba punktów. Wobec powyższego obowiązkiem organu było wydanie decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że przesłanką skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu jest przekroczenie 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ma charakter decyzji związanej, nie zależy od uznania organu, lecz jej wydanie jest obowiązkiem organu. Skarżący we wniesionej do Sądu skardze zarzucił organom administracji wydanie rozstrzygnięć w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Podniesione zarzuty, w ocenie Sądu, nie są jednak uzasadnione. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2515/14 należy wskazać, że z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wynika, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przedstawiona powyżej wykładnia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami wspomnianej ustawy. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (tak NSA w wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012 LEX nr 1328347, podobnie w wyrokach: z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11 wszystkie dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)". Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że w dniu [...] r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia (w okresie od [...] r. do [...] r.) przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, a zatem odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powodem, dla którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje) było naruszenie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, polegające na wyznaczeniu przez organ terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, pod rygorem wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazany przepis nie zawiera podstawy do określenia kierowcy terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Jest w nim mowa wyłącznie o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie przyznaje zatem organom uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia wspomnianego terminu nie wynika też z innych norm ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym jego art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a. Stosując się do wskazań Sądu zawartych w cytowanym wyżej wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w opisanej wyżej części. Należy też podkreślić, że skarga z dnia [...] r. na decyzję Kolegium z dnia [...] r. została złożona jedynie w zakresie dotyczącym pkt 2 rozstrzygnięcia – a więc jedynie w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym "poprzez określenie w treści rozstrzygnięcia terminu do poddania się "kwalifikacji" pod rygorem cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami". Reasumując uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie stwierdziło, iż decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie określenia terminu złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, natomiast w pozostałym zakresie decyzję tę uznało za prawidłową. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.